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    陜西煤業化工集團煤炭落后產能退出機制初探

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    一 基本情況

    陜西煤業化工集團是2004年在原煤炭部下放陜西的四大統配礦務局和陜西煤炭建設公司、黃陵礦區開發建設指揮部,以及軍轉企業陜北礦業管理局、新組建企業陜西彬長礦區開發建設公司和陜西省煤炭運銷集團等省屬企業基礎上發展起來的特大型國有能源化工企業集團。截至2014年底,集團資產總額3985億元,在冊職工13.7萬人,各類勞務派遣用工4萬余人?;拘纬梢浴懊禾块_發、煤化工”兩大產業板塊為主業,以“鋼鐵冶煉、燃煤發電、裝備制造、建筑施工、鐵路投資”五大關聯產業板塊為延伸,以“現代物流、科技研發、金融服務、生活后勤”四大服務產業為平臺的多業并舉產業格局。

    2014年度,全集團主要產品產量完成情況如下:原煤12712萬噸,化工品1313萬噸,鋼鐵791萬噸,水泥294萬噸,發電量319億千瓦時,全年實現銷售收入1766億元,實現利潤10億元。其中,煤炭產業實現銷售收入487億元、利潤38億元;煤化工產業實現銷售收入225億元、利潤1.5億元;鋼鐵產業實現銷售收入510億元、利潤-13億元;發電產業實現銷售收入94億元、利潤0.2億元;其他產業實現銷售收入450億元、利潤-16.7億元。

    隨著全社會煤炭、化工品、鋼鐵、水泥等主要產品價格的持續下跌,集團公司正面臨巨大的經濟下行壓力。尤其是長期作為發展基礎和龍頭支柱的煤炭產業,在大潮退去之后,產品質量低劣、歷史包袱沉重、落后產能成本倒掛等長期被掩蓋起來的問題日益凸顯,亟須加快推進產業布局優化和結構調整,因此,淘汰落后產能成為先決條件。

    二 煤炭產能分析及近期淘汰落后產能安排

    (一)煤炭產能及分布

    截至2014年底,陜西煤業化工集團總計有40對生產礦井,總生產能力9894萬噸/年,其中,11對礦井正在實施擴能改造且基本完成,全部建成后新增生產能力1316萬噸/年。此外另有15對新建礦井正在建設,總設計產能7950萬噸/年。以上總計55對礦井,總生產能力19160萬噸/年。按照分布地域,分布在渭北石炭二疊紀煤田的25對礦井,總生產能力3447萬噸/年;分布在黃隴侏羅紀煤田的16對礦井,總生產能力6135萬噸/年;分布在陜北侏羅紀煤田的13對礦井,總生產能力9563萬噸/年;分布在省外的1對礦井,生產能力為15萬噸/年。

    渭北石炭二疊紀煤田位于陜西省中東部,緊鄰關中盆地,具有悠久的煤炭產業發展歷史,也是新中國成立后重點發展起來的煤炭基地,煤田自東向西分為4大礦區。其中,最東部的韓城礦區以低硫、中灰的貧瘦煤和瘦煤為主,煤炭產品主要用途為發電、配焦、高爐噴吹等。在當前市場低迷的背景下,仍有較好的銷售市場,但該礦區屬于煤與瓦斯突出礦區,煤炭開采中治理瓦斯的費用較高,成本倒掛嚴重??课鞯钠寻?、銅川兩個礦區都以高硫、高灰貧瘦煤為主,在經歷長期開采后,資源趨于枯竭,生產系統日益復雜。中部澄合礦區煤質與蒲白、銅川類似,且普遍存在底板承壓水治理問題,但剩余資源相對豐富。這三個礦區當前均面臨極大的銷售困難和成本壓力。煤田內的25對礦井中除5對為新建(成)礦井外,其余20對(總生產能力2337萬噸/年)全部具有較長的開發歷史。受復雜的地質條件和歷史上落后的技術工藝影響,用工總數達5萬之眾,其中多數礦井的人工成本占比高達80%左右,是集團公司的主要虧損源。

    黃隴侏羅紀煤田位于陜西省中北部和中西部,距離主要鐵路線和關中城市群較近,總體上屬于近年來發展起來的新礦區。該區域資源條件相對較好,煤質屬于中低灰、低硫長焰煤,是優質動力用煤和化工用煤,黃陵礦區局部屬氣煤,可用于配焦。主要地質災害是油氣共生、易自燃發火,瓦斯含量較高,曾發生過惡性瓦斯安全事故。

    陜北侏羅紀煤田位于陜西省北部,其煤炭蘊藏量占全省的80%以上,是全球有名的煤炭資源富集區,也是20世紀80年代中后期才逐漸發展起來的新礦區。從開采條件角度來看,該區域地質構造簡單,基本不存在水、火、瓦斯、頂板等地質災害現象,煤層賦存穩定、資源儲量巨大,非常適宜建設特大型現代化高產高效礦井。從煤質角度來看,該區域主要為低硫、特低硫、低磷、高熱值長焰煤和不黏煤,非常適合作為動力用煤和化工原料用煤。但該區域生態環境較為脆弱,煤炭開采容易對地下水環境產生嚴重影響。從成本效益角度來看,該區域已建成的7對生產礦井是集團公司當前最主要的利潤點,正在建設的6對礦井是當前結構調整和脫困生存的重點依托,已經取得礦業權和開發權的195億噸資源是未來優化產業布局、深化結構調整的重點支撐。

    (二)產能落后因素分析

    落后產能直觀體現為經營虧損,間接體現為安全條件差、環境影響大。主要表現在兩個方面。一是質量低劣、產品滯銷,二是效率低下、成本倒掛。質量低劣是資源條件客觀所限,產品滯銷是在大氣污染治理剛性要求下,低質煤限用、限運的結果。效率低下既有地質條件復雜的客觀因素,也有歷史包袱沉重的人為因素,深層次還有體制機制不適應市場經濟的因素。成本倒掛除了效率低下還有安全投入較高的因素。作為企業,產品不能滿足市場質量要求的礦井,資源瀕臨枯竭、投入產出倒掛的礦井,嚴重影響生態環境的礦井,長期虧損且扭虧無望的礦井,理論上都屬于應予淘汰的落后產能。

    從產品質量角度分析,分布在渭北的25對礦井中,除韓城礦區的4對礦井,其他總產能2802萬噸/年的21對礦井都存在灰分高、硫分高,而且難以通過洗選提質的問題。

    從資源枯竭角度分析,分布在渭北的8對礦井(總產能627萬噸/年)及其他區域的3對礦井(總產能98萬噸/年)剩余服務年限不足5年,此外渭北還有總產能765萬噸/年的5對礦井剩余服務年限在10年左右。

    從影響環境角度分析,陜北的榆陽煤礦(總產能300萬噸/年)對城市生活水源地安全具有較大影響。

    從經營虧損角度分析,分布在渭北的22對生產礦井中,除董東、西固2對混合所有制礦井(總產能150萬噸/年)當前盈虧尚能基本持平外,其他20對礦井均持續虧損且扭虧無望,為老礦區接續正在實施的3對新建礦井(總產能900萬噸/年)在市場下滑后預虧也很嚴重。其他區域資源瀕臨枯竭的3對礦井也持續虧損。

    (三)落后產能淘汰規劃與實踐

    基于煤炭產品已經完全國際化、市場化的事實,集團公司從提升市場競爭力出發,結合新區建設進度和落后產能實際情況,擬定了“三步走”的落后產能退出規劃。第一步是2015年底前基本關停影響生態環境和資源瀕臨枯竭的11對礦井,劃轉2對剩余服務年限不長的虧損礦井,淘汰落后生產能力1280萬噸。第二步是2018年前,通過項目緩建、承包運營、簡化系統、減員提效等措施,收縮渭北其他虧損礦井產量,使總規模2565萬噸的15對礦井年總產量控制在1500萬噸以下。第三步是在2025年前,基本淘汰所有虧損產能。

    2013年,集團公司首先關停了1處資源枯竭的軍轉煤礦,退出產能23萬噸,繼而關停了對水環境影響較大的榆陽煤礦,退出產能300萬噸。2014年上半年,結合區位及產業特點,集團公司將銅川東區的2對礦井(總產能255萬噸/年)劃轉給了參與投資的發電企業,下半年又啟動關停8對資源瀕臨枯竭礦井(總產能630萬噸/年),目前各項工作正在積極推進,計劃于2015年9月關停到位。剩余2對瀕臨枯竭礦井由于是破產重組企業,將安排承包運營。渭北其他12對礦井正在探索承包運營、減員提效的措施。同時,對3對新建礦井已責令停工2處。

    三 落后產能退出的難點分析

    一是人員安置問題。落后產能的重要特征之一就是人員多、效率低,集團公司正在關停的8對礦井涉及職工6500多人,人均產能不到1000噸,而新型現代化高產高效礦井的職工人均產能高達4000~8000噸。企業自身的產能增量很難消化退下來的職工,同時煤礦職工普遍職業技能單一,轉行就業的難度很大。同時,新建礦井所在地政府在項目審批時,普遍有安置當地勞動力的要求,大量擠占可安置空間。從勞動者本身角度來看,離開生活多年的基礎設施條件較好的老礦區到相對偏遠陌生的新礦區就業,家庭、住房、生活成本等因素引發的抵觸情緒也普遍存在。對國有企業而言,還存在復雜的職級對口問題。原來擔任一定職級的領導干部,再就業后其原有的職級很難保留,一切從頭做起往往使這部分人群成為帶頭“鬧事”的關鍵少數。這些問題處理不好就極易引起社會穩定問題。陜煤化集團推行落后礦井關停以來,群體性上訪事件不斷發生。

    二是資產報廢問題。煤礦有別于一般工業,礦產資源是其立身之本,裝備是其安全保障,越到后期資源數量、質量都會大幅縮小變差,無效資產卻會越積越多。老礦井受當時工藝技術水平所限,其綜合機械化采掘水平都很低。集團成立時的27對礦井中,僅有2對為綜采,全集團當時的綜采產量占比僅為13%,綜掘進尺占比不到10%。受集團公司成立后越來越大的安全壓力和一路向好的煤炭市場環境影響,老礦井安全技術改造、產業升級改造和機械化改造,累計投入資金高達上百億元。受資源條件所限,市場高峰時投入產出尚有一定收益,但從當前乃至未來趨勢看,這些改造過的產能仍屬落后產能。此外,前幾年為了解決老礦區接續穩定問題投建的幾對新礦井,現在看來問題也很大。向前進舉步維艱,向后退又涉及巨額資產的報廢或沉淀,已投入資金過多使許多項目難以自拔。對于國有企業而言,即便能下壯士斷腕的決心,還需應對資產保值增值的壓力。

    三是地方保護問題。在煤礦區,煤礦一般都是當地經濟支柱產業,一旦落后產能退出,對當地經濟社會造成的影響是難以估量的。首先財稅肯定會大幅下降,其次,隨著主業的萎縮,其關聯延伸產業也會受到較大影響。因此,煤炭產能退出必然會受到地方保護的干擾。從退出地來說,落后產能退出過程中,存續產業得到的支持會大幅減少,衍生的就業、穩定、社保等方面壓力地方政府也很難負擔得起。從遷入地來說,除了前述的就業訴求,還構成對當地較落后煤炭生產能力的壓力。這些壓力最終都會傳遞到企業由企業承擔。

    四是公共職能移交問題。國有煤炭企業大多都有歷史欠賬多、企業辦社會負擔重、分離移交難度大的問題,企業需要負擔大量的離退休人員統籌外費用。上一輪煤炭行業困難時,為處理包括煤炭企業在內的國有企業分離辦社會問題,國家曾出臺了很多政策,為行業走出困境發揮了積極作用,但政策執行得并不徹底。地方財政中缺少相應的轉移支付開支,地方政府客觀上無力承擔;企業移交缺乏統一的補償標準,企業和政府間很難達成一致意見;基于短期穩定的考慮,企業移交的決心和力度打了折扣。同時,伴隨前十年煤炭市場和企業效益的好轉,解決歷史遺留問題的壓力和緊迫性一時降低,有些方面甚至走了回頭路?,F在看來,錯失了良好的改革機遇期,在行業企業完全市場化、國際化的今天,具有老國有背景的煤炭企業依然很難成為健康的市場主體。

    四 建立健全煤炭落后產能退出機制

    (一)建立煤礦專業化運營機制,從根本上解決產能接續問題

    當前煤炭行業從業人員只進不出、基數不斷擴大,老礦區人員轉移不了,新礦區不斷進人,新礦區不斷培訓新人與老礦區人員轉移安置困難矛盾并存。強制推行煤礦專業化運營機制,使煤礦所有權與經營權分離,以退出產能企業為載體成立專業化運營服務企業,承擔相應的安全生產責任,其意義有三。一是新礦井投資人在合理繼承老礦井累積的人力資源和管理優勢、有效提升競爭力的同時,規避了當前法律框架下必須承擔的投資安全風險,僅承擔普通的投資風險、獲取普通的投資收益,從而具有較高的接受度。二是老礦井職工盡管是異地工作,但企業歸屬、家庭后勤、經營稅收等仍然留在當地,職工及原歸屬地的接受度也較高。三是符合依法治國的理念,由最有能力承擔安全責任的人承擔安全責任是提高行業準入門檻最切實際的舉措,而且一勞永逸地理順了特種行業的勞動力接續問題。唯一需要突破的是投資者安全責任的規定和新礦井當地用工的規定。

    (二)建立落后產能國有資產處置機制,從源頭上淘汰落后能力

    一是要出臺配套政策引導落后產能資產轉移,通過職工持股、混合所有制改造等手段,消化一批邊際落后的生產能力,緩解落后生產能力退出壓力。二是建立健全礦業權政府回購制度,妥善解決退出產能有償取得的剩余資源問題,最大限度地減輕企業負擔。三是創造通道核銷在建落后生產能力項目。落后生產能力項目的上馬有其特定的歷史因素,只有客觀對待相應的投資決策,才能打消關鍵少數人的顧慮,從而扎住出血點、流產畸形兒,避免新的、更大的包袱和損失。煤炭行業繳納多年的價格調節基金,有能力為“決策失誤”埋單。

    (三)建立落后產能退出與新增產能掛鉤機制,從發展上促進落后產能退出

    作為國家主體能源,煤炭關系到國家能源戰略安全,必須持續健康發展。但目前行業虧損面已達90%,亟須加快提升行業整體競爭力。存量產能布局不合理,落后產能總量大,退出人員安置難,決定了本輪產業結構調整任務重、周期長,只有通過發展和改革才能化解歷史遺留問題。政府規劃應在總量控制的基礎上,將新增產能發展與落后產能退出結合起來。圍繞人員分流轉移,實現“增量化解存量矛盾,存量支持增量發展”良性互動。新增產能主要用于支持老煤炭企業人員轉移,優先安排有落后產能退出、人員安置壓力大的老煤炭企業,引導老煤炭企業向生產服務型轉型。

    (四)規范企業辦社會職能,從體制上促進企業健康運行

    加快分離企業辦社會職能,嚴格落實國務院辦公廳《關于促進煤炭行業平穩運行的意見》(國辦發〔2013〕104號)再次明確要“著力解決老礦區、老企業歷史遺留問題。原國有重點煤礦承擔的辦社會職能中,已分離轉移至地方的學校、公安等機構的運轉費用,按相關政策規定納入當地財政預算;尚未分離的職能,地方政府要采取有效措施加快移交。落實相關政策,解決原國有重點企業破產煤礦遺留的離退休人員醫療保障及社會化管理、社會職能移交等問題”。目前的關鍵是要實現政策的具體化、標準化,提高可操作性,明確改革責任主體,限定改革最后期限。這一歷史遺留問題解決了,中國煤炭企業就能真正成為市場化競爭主體。

    五 結論與建議

    煤炭落后產能的產生有其復雜的歷史社會因素,也有市場化不徹底、法治化不健全的人為因素。從國家經濟主體能源健康可持續發展的角度,只有緊抓當前宏觀經濟結構調整、煤炭產能嚴重過剩的改革機遇期,堅定不移地淘汰落后生產能力,才能使煤炭行業回歸到科學發展的軌道上來。落后產能退不出,煤炭生產結構就優化不了,行業總體競爭力就得不到提升,對外依存度就會持續攀升,能源戰略安全就會受到威脅。因此,及時推進落后生產能力退出勢在必行。

    實踐證明,通過建立煤礦專業化運營機制,可以切實有效地實現傳統煤炭生產企業向生產性服務業平穩轉型。新汶礦業集團承包運營寧夏煤礦、淮北礦業集團承包運營陜西崔木煤礦已經取得了寶貴的成功經驗。陜西煤業化工集團改造銅川東區關停礦井組建專業化煤礦運營公司,承包運營陜煤化集團在陜北的新建礦井,已經得到了有關方面的初步認可(新井尚未建成)。當前全國在建煤礦項目總規模達10億噸,按人均產能5000噸計算,可解決2億噸落后產能退出的20萬人就業問題,可大大緩解人員安置壓力。

    落后產能退出影響面廣,解決衍生問題的難度大,需要集聚各方面力量,綜合施策才能實現既定目標。建議中央政府重點研究出臺有關支持政策。

    (1)改革煤礦勞動用工制度,通過立法程序調整煤礦投資人安全責任,建立直接關停發生過重大安全、環境事故礦井的相關制度,夯實運營者安全責任,推進專業化運營改革;

    (2)建立落后產能國有資產處置機制、剩余礦產資源礦權回購機制和煤礦國有資產混合所有制改革方案,為國有煤炭企業減壓、減負;

    (3)建立落后產能退出與新增產能掛鉤機制,新增產能核準前必須落實一定數量落后產能退出人員安置任務;

    (4)出臺具體可操作的分離企業辦社會職能政策,通過轉移支付、專項督查,限時、限量解決歷史遺留問題;

    (5)研究煤礦從業人員提前退休政策,井下工作每兩年可提前一年辦理退休手續。

    標簽: 煤炭 陜煤化集團 退出機制 落后產能

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