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    中国参与国际合作开发北极油气资源法律问题研究

    meihuagong
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    近年来,伴随着全球气候变暖,北极冰川融化加快,开发北极资源成为可能,并日渐引起各国的关注。北极地区蕴藏着丰富的自然资源,有着“地球的资源宝库”之称。其中,北极地区油气资源最为丰富。当前国际市场,油气资源短缺,价格不断攀升,北极油气资源的开采日渐引起各国的关注。近几年在北极地区的油气资源开采活动也逐渐增加,域内外国家及其他私主体的参与既降低了北极地区油气资源开发的难度,也分担了资源开发的风险。但当前的国际实践还没有形成完善的国际合作开发模式,逐步确立完善的法律制度来规范相关的油气资源开发活动,以减轻对北极地区的破坏是必要的。我国是油气资源的需求大国,同时作为近北极国家,我国坚持“尊重、合作和共赢”三大理念,积极参与北极事务,支持合理、有序开发北极,坚持相关活动应当遵守有关国际规则和北极国家的国内法,尊重北极土著人的利益和关切,?;け奔肪?,以可持续的方式进行资源开发。[1]

    一 我国参与北极油气资源开发的背景

    (一)国际背景

    1.北极油气资源储量丰富

    地理上,北极地区是以地球北极点为中心的一大片区域,该区域包括了北冰洋及其岛屿、北美大陆和欧亚大陆的北部边缘地带。北极地区自然资源丰富,既包括可再生的生物资源,如渔业资源、森林资源等,也包括不可再生的非生物资源,如矿产资源、化学资源等,非生物资源中煤、石油、天然气最为丰富。据统计,目前全世界所利用的能源,有95%是石化能源(石油、天然气、煤等)。其中,石油占47%,煤占28%,天然气占20%,说明石化能源是目前人类消费的重要来源。世界上有4个石油资源极其丰富的地区:①中东及其毗邻的里海、黑海、红海和波斯湾;②北美和南美之间的区域;③亚洲和大洋洲之间,包括苏门答腊、加里曼丹和爪哇的岛屿,也包括南海的大部分地区(西沙群岛和南沙群岛);④南极和北极地区。[2]据保守估计,北极地区潜在的可采石油储量有1000亿~2000亿桶,天然气储量在50万亿~80万亿立方米??梢钥闯?,当世界上其他地区的油气资源趋于枯竭的时候,北极将成为人类最后的一个能源基地。

    北极地区虽然自然条件恶劣,但可以称得上是“冰冷的油气热区”,该地区的油气资源开发已有80多年的历史。[3]显然,北极地区资源开发的成本较高且面临着巨大的政治和环境压力,但随着全球气候变暖,北极冰川融化加快,北极航道开通成为可能,加之世界油价日渐升高,越来越多的国家开始关注北极地区的资源开发。北极域内的美国、俄罗斯、加拿大、挪威、瑞典、冰岛、芬兰、丹麦八国利用自身的地理位置优势积极对外主张资源权利,同时也不断加强同域外国家的合作,积极推进北极油气资源的开发。

    2.各国油气资源开发利用的现状

    北极地区的油气资源可以分为两部分,一部分是北极海底的石油和天然气资源,相关的统计表明其蕴藏量占到全世界总量的25%;另一部分主要分布在沿岸的大陆架和岛屿。目前勘探开发出的油气资源主要集中在沿岸的盆地或者大陆架中。北极地区在政治、经济、航运等方面的重要性日渐明显,尤其是巨大的资源开发潜力,位于北极地区的美国、俄罗斯、加拿大与挪威等北极国家纷纷加快了对北极的考察与勘探开发,以争夺北极地区的主权及丰富的资源。

    (1)俄罗斯

    俄罗斯北极地区的油气资源储量丰富。俄罗斯在北极地区的石油开发历史可以追溯到1864年在北高加索的第一口油井。20世纪90年代,随着俄罗斯国内形势的变化,俄罗斯政府允许国外石油公司进入北极海大陆架进行油气调查与勘探工作,使该地区的油气资源勘探有了很大进展。20世纪90年代之后,特别是进入21世纪后,由于国际石油市场需求量加大和油价的暴涨,俄罗斯在其北极地区的石油年产量达到4.5亿立方米,平均每月28亿桶,为美国和加拿大在其北极地区开采石油的年度产量的4倍。[4]《根据2007-北极环境监测与评价报告》统计:自20世纪60年代到2004年的40年间,俄罗斯在其北极西伯利亚和蒂曼-伯朝拉河地区开采石油累计总量约120亿立方米。

    2008年9月,俄罗斯总统批准了《2020年前俄罗斯联邦北极地区国家政策原则及远景规划》,确定了俄罗斯的北极资源政策和方向。在该规划中明确了俄罗斯的北极地区开发将分为三个阶段。第一阶段(2008~2010年)是地质论证、落实预算和项目阶段。第二阶段(2011~2015年)的任务是“划定有国际法效力的俄罗斯北极地区外部边界,在此基础上确立俄罗斯在能源资源开采上的竞争优势……”第三阶段(2016~2020年)的要求为“整体提升俄罗斯在北极地区的竞争优势,将俄属北极地区变成俄罗斯联邦主要资源战略基地”。[5]2011年底,俄罗斯政府在新修订的《2030年前俄罗斯大陆架调查与开发计划》中明确提出投资6万亿~7万亿卢布来开发北极大陆架,实行税收优惠等具体的政策措施。[6]目前俄罗斯石油开发区的主要方案计划为:“采用配套技术方法建设开发伯朝拉海附近的海洋石油资源,通过积累经验,为海上中型或者大型油田吸引投资、合作开发创造良好的条件?!?sup>[7]不难看出,即便是俄罗斯这样的北极资源开发强国,也越来越重视与其他国家的合作。

    (2)美国

    1968年,美国首先发现了坐落于阿拉斯加北坡的普罗德霍湾油田,经过进一步的钻探证明了巨型油田的存在,这也是美国于20世纪在北极发现的单井大油田。1985年,美国又在该油田及邻近的库帕鲁克地区发现了日产原油高达160万~170万桶的大型油田,其年产量占当时美国原油生产总量的19%,占其消费量的11%。这两个油田所生产的原油日产量已达400万桶,约占美国石油产量的26%、美国石油总消耗量的11%。2011年美国内政部数据显示,美国北极圈海域预计拥有220亿桶原油储备和93亿立方尺天然气资源。美国当前原油日均产量约950桶,天然气日均产量约为900立方尺。[8]

    由于阿拉斯加州的一部分位于北极圈内,因此美国也是北极国家。美国一直是极地事务的重要参加者,美国政府不断宣示其在极地资源开发问题上的政策立场,并推动和参与有关问题的国际谈判。二战后美国多次颁布关于北极事务的立法和行政命令,其中北极的资源开发问题是这些政策的主要内容之一。早在1971年,尼克松政府就在第144号国家安全决策备忘录中阐述了美国的北极政策:“要求国家安全委员会提出行动方案来促进美国与其他国家合作勘探开发北极资源、进行科学研究,并提高美国在北极行动和存在的能力?!?sup>[9]此外,尽管美国先后于1994年、2009年发布《美国北极政策》等文件,但比起俄罗斯、加拿大等北极国家,美国对北极事务的重视程度和资源投入都“保持一种低姿态”。[10]奥巴马政府上台以来,积极调整北极政策,把更多的精力和资源投入北极的开发和考察中来。2013年5月初,奥巴马政府颁布了《北极地区国家战略》,11月22日美国国防部又颁布了《国防部北极战略》。2015年因油价走低以及能源企业兴趣下降,美国内政部于10月16日宣布,将暂停出售2016~2017年阿拉斯加北部北极圈海域的油气开发经营权,同时也不再对上述海域现有油气开发经营权给予延期。[11]

    (3)加拿大

    加拿大是北美洲北极大陆架海域最长、最宽的国家,其北极海域储藏有丰富的石油、天然气资源。据估计,加拿大北部地区的石油和天然气储量与阿拉斯加相当或者更多,石油蕴藏量为300亿桶,天然气蕴藏量为25万亿立方米。此外,铁、镍、铅、锌、铜、铀等矿产也十分丰富。[12]

    2013年,加拿大开始担任北极理事会轮值主席国,为期两年。加拿大北极地区的早期开发以野蛮地占有资源和掠夺为主,这样不仅造成了严重的环境问题,也使原住民的社会生活遭受到了巨大的破坏。因而,之后加拿大实行的策略是贯彻私有企业、地方利益相关者和政府的公共合作方针,以调动各方资源,平衡北方人的文化和经济愿望,同时也推进政府的北极战略。为了加强对经济活动的支持,加拿大政府计划设立一个新的北方经济发展机构,该机构的一个核心任务就是研究北方经济发展战略投资计划。经济发展计划的核心是促进矿物资源开采产业的繁荣,支持战略资源的可持续开发利用。[13]在2009年7月,加拿大发布《加拿大的北方战略:我们的北极,我们的遗产,我们的未来》(简称《北方战略》),详细描绘了该国北方地区未来的发展蓝图;2010年8月,加拿大政府又颁布了《加拿大北极外交政策宣言》,归纳了政府的目标,并提出了现行的政策。[14]

    (4)挪威

    巴伦支海大陆架是挪威七大主要含油气盆地之一。自1969年开始,挪威就已经在巴伦支海进行一系列的测量和调查工作。挪威石油理事会的分析专家认为,巴伦支海未探明的化石能源储量为石油1400万立方米,天然气2340亿立方米,液化天然气1100万吨。巴伦支海南部已经确定了60个勘探区块,其中近50个已归政府管理,20世纪80年代勘探活动频繁,平均每年钻井7口。在20世纪90年代之后,挪威政府加大了对挪威海、巴伦支海的油气资源的基础调查与勘探开发开采规模,其开采的石油量也逐年攀升。

    挪威政府一直采取严格控制油气资源开发速度的政策,强调国家在石油项目中的利益,油气资源大部分掌握在挪威本国石油公司手中,其设立的国际石油合作开发条件一直较严。1963年5月31日,挪威政府宣布对其大陆架油气资源进行勘探开发;6月21日,通过了海洋自然资源勘探开发的法律。进入21世纪后挪威先后于2005年、2006年和2009年发布了三份北极战略文件。2005年,挪威政府宣布北极“以后将是挪威最重要的战略地区”;2006年12月发布《挪威政府北极战略》;2009年3月又发布了《北方的新进展:挪威政府下一步北极战略》,该文件规划了挪威未来10~15年的北极发展战略,体现了挪威处理北极问题的思路。[15]

    综上,主要的北极国家不仅拥有丰富的油气资源储量,同时都在不同时期开始了各自的油气资源开发利用活动。特别是在近年全球油气资源价格飞涨、气候变暖加剧、北极航道的利用与争夺等因素的刺激下,各国纷纷完善自己的北极政策及相关的法律法规。在长期的开发利用过程中,各国已逐渐意识到合作开发利用北极油气资源的重要性。

    此外,域外国家也逐渐开始关注北极,2015年10月16日,日本政府召开了综合海洋政策本部会议,会议通过了日本首个北极相关的政策“北极政策”。日本通过该政策向世界宣示了日本在北极问题上的立场,表明日本的目标是在围绕北极航道和资源开发的相关国际规则的制定上发挥主导性作用。2015年12月,日本领导人在访问美国时与美国高官进行会谈,并讨论了如何在北极问题上加强日、美之间的合作。预计今后日、美在北极问题上的合作将不仅局限在环境?;?、海洋观测、北极航道的利用上,还将会确定两国合作的具体方面。[16]

    (二)国内背景

    北极地区资源丰富,自然环境敏感而脆弱,北极地区环境的快速改变将对北美、欧洲、东亚等北半球地区乃至全球产生深刻影响,这关系到世界范围内的人类共同利益。北极资源开发等北极事务不可能仅依靠北极国家各自的努力就得到解决,必须依靠国际合作。尽管中国不是北极国家,但国内外的双重背景表明中国有必要参与北极油气资源的开发并应当积极推进与北极国家合作开发北极油气资源的进程。

    1.国际法依据

    尽管作为域外国家,我国不享有在北极地区主张主权的权利,在北极地区问题的处理中处于比较弱势的地位,但是依据现存的相关国际公约和法律文件,中国在北极地区的合理利益诉求是有法律保障的。

    首先,我国是《联合国海洋法公约》的缔约国,这是我国参与北极油气资源开发的国际法依据之一。北极问题实质上是海洋问题,海洋问题的基本法就是1982年的《联合国海洋法公约》,它制定了人类开发和使用海洋资源的一些基本原则。[17]中国政府在1996年5月被批准加入《联合国海洋法公约》。根据《联合国海洋法公约》的规定,北冰洋沿岸五国200海里专属经济区及其自然延伸的大陆外部界线至北极点的水体和底土分别属于公海和国际海底区域。中国不仅享有在北冰洋公海部分的捕鱼自由,而且有权通过国际海底区域的“平行开发”制度对其中蕴含的油气及其他矿物资源进行勘探和开发,分享“人类共同继承的财产”。

    其次,我国是《斯瓦尔巴条约》的缔约国之一。在1982年《联合国海洋法公约》诞生之前,北极地区的治理也并非没有任何法律依据。1920年的《斯瓦尔巴条约》是当时国际社会治理北极地区的法律典范。1920年,英国、美国、丹麦、挪威等18个国家签订了《斯瓦尔巴条约》?!端雇叨吞踉肌肥瞧裎贡奔厍谝桓鲆彩俏ㄒ灰桓龉市缘恼浞蔷绿踉?。尽管《斯瓦尔巴条约》与之后产生的《联合国海洋法公约》在一些方面并不完全一致,但是二者之间的不统一也是“国际法不成体系”的一种表现,[18]通过对条约的解释可以实现二者的协调。我国同时是《斯瓦尔巴条约》和《联合国海洋法公约》的缔约国,尽管我国是域外国家,但是这两个法律文件为我国参与北极科研活动及勘探开发北极资源提供了国际法律依据。

    最后,2013年我国成为北极理事会的正式观察员国。北极理事会(Arctic Council),又被称为北极议会、北极委员会、北极协会。北极理事会是由加拿大、丹麦、芬兰、冰岛、挪威、瑞典、俄罗斯和美国这8个北极国家组成的政府间论坛,于1996年9月在加拿大渥太华成立,是一个高层次国际论坛,关注邻近北极的政府和当地人所面对的问题。其宗旨是?;け奔厍幕肪?,促进该地区在经济、社会和福利方面的持续发展。理事会主席一职由8个成员国轮流担任,每一任期为两年。尽管作为观察员国,我国并不具有投票权,也无权在年会上发言,不能参加部长级会议,但在北极议题上具有合法的权利,可以列席北极理事会的会议。这也将增加我国参与北极事务的机会。

    2.北极航道与“一带一路”战略

    随着北极航线通航前景日渐明朗,环北极八国纷纷提出自己对其的管辖及利用等权利主张;国际海事组织、北极理事会等国际组织也在加紧制定国际海事公约对船舶航行安全进行规范。北极航道开通后将成为新的“大西洋-太平洋轴心航线”,欧亚和北美之间的航程将大大缩短。众所周知,北极航道的开通将极大地缓解开发北极资源的交通压力。权益和资源始终是国际竞争的焦点,美国、俄罗斯、加拿大等国家已经采取各种方式,在北极地区圈占势力范围,进行资源开发和国际战略通道权利争夺。[19]特别是北极航道沿线的俄罗斯和加拿大在意识到北极航道背后巨大的资源和交通战略价值后,分别宣称东北航道和西北航道为其国内交通线,对外国船只通航提出了较为严苛的国内法规则。目前,尽管有一些声明和学者著述对北极航道以及其所在水域的法律性质和通行权问题进行了详细的阐述和论证,但争议依然存在,难以达成一致。我国作为安理会常任理事国、《联合国海洋法公约》的缔约国以及国际海事组织的理事国应积极参与到北极航道相关国际规则的制定和修改中,以维护我国在北极航道通航中的国家利益。

    为了不断提升我国的对外开放水平,习近平主席在2013年相继提出了构建丝绸之路经济带和建设21世纪海上丝绸之路的战略构想?!耙淮宦贰闭铰杂氡奔降烂芮邢喙?,从地理上说,三条路线及支线与沿线国家和地区可构成覆盖中国、贯穿东西、连接南北的国际性交通运输网络。[20]21世纪海上丝绸之路是对古代丝绸之路的传承和提升,现有海上丝绸之路的布局主要依托传统国际航线,从中国沿海各港口到达印度洋、欧洲和南太平洋,而中国的对外贸易不限于这一范围,逐步通航的两条北极航线可以成为中国提出的21世纪海上丝绸之路潜在的拓展航线,形成中国完整的对外经贸网络。[21]从战略制衡和安全角度看,开发利用北极航线会对南部航线沿岸国包括海峡、运河管理国产生竞争压力,刺激其加强航线建设、提升航线通航条件和服务质量。同样,南部航线通航条件的提升也会促进北极航线的优化,二者相互补充,对保障中国航线安全、提升中国航道使用方话语权有益。

    2014年11月8日,国家主席习近平宣布出资400亿美元成立丝路基金投资项目。同年11月9日,在APEC工商领导人峰会上,习近平表示,丝路基金将为“一带一路”沿线国基础设施建设、资源开发、产业合作等有关项目提供投融资支持。2015年中国丝路基金收购中俄亚马尔项目9.9%的股权后,中方成为亚马尔项目的第二大股东,加快了中国参与北极油气资源开发的进程。总而言之,“一带一路”战略的提出不仅是一种经济合作战略,也是一种外交战略。就资源开发而言,北极航道与“一带一路”战略各有自己的优势和弊端,在资源开发的过程中实现两者的互补和对接,将极大提高资源的运输和开采效率。

    3.我国油气资源的利用现状

    伴随经济的快速发展,中国能源需求居高不下,对外依存度高,中东局势不稳,加之南部航线存在安全风险,加快建立稳定多元的能源供应渠道对保障中国能源安全、经济安全具有重要意义。刚刚起步的北极大陆架资源开发为中国开辟新的海外能源基地提供了机遇。

    从国家层面来看,目前,中国超过50%的石油进口来自中东,主要集中在沙特阿拉伯、阿曼、伊朗等高风险国家,这势必会对中国石油安全造成很大影响。[22]中国面临增加石油和天然气进口所带来的巨大压力,2012年中国石油和天然气对外依存度分别达到58%和29%,参与北极油气开发对保障我国的能源安全具有重大意义。从企业私主体层面看,北极油气资源开发在短期内可能很难为中国石油公司带来非常明显的经济效益,但对公司未来的发展具有重要战略意义。一方面,参与北极油气资源开发有助于实现公司可持续发展战略,推动区域高新技术产业化和技术进步,有利于促进中国石油公司从技术扩散中获益并形成公司的核心竞争力;另一方面,北极油气资源开发需要加大基础设施建设,有利于实现公司一体化、全球化战略。

    综上所述,北极地区由于其独特的地理位置和环境特点而拥有丰富的自然资源,这也使北极地区的资源开发区别于一般的资源开发,不能简单地与一般的油气资源开发等同视之。北极自身的地理条件决定了北极非生物资源开发难度大,技术要求高,成本高,风险大,因而应主要以国际合作的形式实现油气资源的开发。此外,各国都在积极开展油气资源开发活动,资源及海域等权属争议不断,加大了北极地区油气资源开发的难度。此时,“搁置争议,共同开发”是实现争议地区资源开发的有效方式。

    尽管在北极地区进行油气开发困难重重,但是一方面,随着全球人口增长和经济发展,世界对能源的需求猛增已是事实。国际能源署预计,到2050年,全球对能源的需求同今天相比将大增,世界经济发展需要每一种可获得的能源。另一方面,北极地区油气资源的开发潜力对于俄罗斯、美国、中国、欧盟诸大国的全球能源战略有重要影响,挪威、加拿大、丹麦等北冰洋沿岸国家也将油气开发当作其北方地区经济发展的主要支柱。因而在正视北极地区油气资源的开发潜力并理清该地区开发困难之后,我们需要寻找国际合作解决之道来平衡能源需求和开发风险之间的矛盾。

    二 国际合作开发北极油气资源概况

    (一)国际合作开发北极油气资源的含义

    国际石油合作本质上是石油资源国与石油消费国或石油经营者之间进行的石油经济交往活动,它在各国的石油开发活动中发挥着越来越重要的作用。

    北极地区油气资源丰富,然而北极地区地理环境条件特殊,资源开发的难度大,技术要求高,资金的需求也非常大。此外,北极地区存在棘手的领土主权归属和海洋界线划定这两大政治和法律争端。这也使北极地区的油气资源开发活动不同于其他海洋油气资源的开发活动。因而,北极油气资源的国际合作开发应当是一种包括共同开发制度而不局限于共同开发制度的国际合作开发形式。充分使用国际合作开发油气资源的方式可以降低北极地区资源开发的困难;在对涉及边界线的有海域主权或权利主张重叠的争议海域的油气资源进行勘探开发活动时,适用共同开发制度可以作为一种争端解决方法,以促进油气资源开发活动的顺利进行。

    (二)国际合作开发北极油气资源的法律依据

    1.《联合国海洋法公约》

    《联合国海洋法公约》(以下简称《公约》)的相关规定可以说是通过国际合作开发北极油气资源的最直接的法律依据。北极地区资源开发的障碍之一是主权争端,特别是大陆架争议,根据《公约》第76条规定,主权国家可将距其领?;?00海里的范围划为大陆架,并在此范围内行使主权;如果一个国家能够提供200海里以外的大陆架是其陆地领土的自然延伸的地理证据,则大陆架可以延伸至200海里以外。根据这一规定,2001~2009年,俄罗斯、挪威、冰岛和丹麦先后向联合国大陆架界限委员会提出了划定北极海域外大陆架的申请,但到目前为止,都还没有被正式批准。[23]尽管如此,《公约》依然为争端的解决提供了重要法律基础。

    此外,《联合国海洋法公约》是目前唯一一部规范共同开发的国际法文件。它主要在五个方面涉及共同开发,成为当前共同开发可遵循的国际条约依据?!豆肌返恼馕甯龇矫娼餐⒎治缃绲墓餐⒑驼楹S虻墓餐?;它不仅涉及海底矿物资源的开发,还包括生物资源及环保方面的合作开发?!豆肌返牡?4条和第83条规定,在未达成划界协定之前,有关各国应基于谅解和合作的精神,尽一切努力做出实际性的临时安排,并在此过渡期间内,不危害或阻碍最后协议的达成?!豆肌返恼庵止娑?,实际上是将共同开发制度纳入了国际法体系内。

    2.《斯瓦尔巴条约》

    1920年,挪威与美国、英国、法国、意大利、日本、瑞典、荷兰、丹麦等18个国家在巴黎签订了《斯瓦尔巴条约》(又称《斯匹茨卑尔根条约》)。作为迄今为止北极为数不多的政府间条约之一,《斯瓦尔巴条约》的意义显得十分突出。在此条约签订之前,在北冰洋上,距挪威北海岸657千米处的斯瓦尔巴群岛(又称斯匹茨卑尔根群岛)是世界上一块“自由地”。第一次世界大战之后,由于斯瓦尔巴群岛上的两个主要势力——挪威和俄罗斯都因为一些原因无法完全控制整个群岛,欧美等国也不愿放弃在岛上的权益,于是各国经过协商,签订了《斯瓦尔巴条约》?!端雇叨吞踉肌范愿鞴谒雇叨腿旱荷系娜ɡ鸵逦褡龀隽斯娑?。该条约是平衡各方资源权属冲突的妥协方案,一方面承认挪威对该地区充分和完全的主权,另一方面明确了各缔约国国民自由进入、平等经营的权利,形成了一种独特的法律制度,对解决相关争端就有一定借鉴意义。[24]

    《斯瓦尔巴条约》是目前为止北极地区为数不多的具有国际色彩的政府间多边条约。该条约使斯瓦尔巴群岛成为北极地区第一个非军事区。条约承认挪威“具有充分和完全的主权”,该地区“永远不得为战争的目的所利用”。但各缔约国的公民可以自由进入,在遵守挪威法律的范围内从事正当的生产和经营活动??梢运怠端雇叨吞踉肌肥墙饩龉屎Q笕ㄒ嫖侍獾囊桓龅浞?,为冲突各方提供了解决问题的思路:搁置争议,共同开发。[25]这也表明该条约是国际合作开发北极油气资源的法律基础之一。尽管《斯瓦尔巴条约》与《联合国海洋法公约》在适用上存在一定的冲突,但是作为平衡各方资源权属冲突的妥协方案,对解决北极油气资源开发问题及各国之间的主权权属争端有一定的借鉴意义?!端雇叨吞踉肌酚搿读瞎Q蠓ü肌分涞牟煌骋灰彩恰肮史ú怀商逑怠钡囊恢直硐?,应当通过条约的解释来协调。[26]

    3.国际双边、多边合作协定

    国际合作开发油气资源,特别是在共同开发制度下开发油气资源时国家之间的双边、多边协定往往是其重要的法律基础。在大陆架划界实践中,有关国家在发现跨界区域存在丰富油气资源的同时,意识到了?;た蟛赝骋恍砸约氨苊獠痪眯钥傻闹匾?,并受国际法院在北海大陆架案中指出的“矿藏的统一性问题是大陆架划界中应当考虑的因素”的影响,[27]在多个划界协议中规定了有关?;た蟛赝骋恍缘奶蹩?,即单一地质构造条款。

    单一地质构造条款,这种条款大多出现在20世纪60年代末70年代初的大陆架划界协定中,先后出现在北海、波斯湾、地中海、波罗的海、红海、印度洋、东南亚和拉美地区,其中北大西洋地区最多,达12个。在跨界协议中规定这种条款已经成为世界各国海域划界的普遍做法。[28]单一地质构造条款的规定是原则性的,并没有为当事国规定具体的义务,仅要求有关国家应当尽一切努力谋求达成有关协议,只是一种程序上的义务?;绾?,如果跨界海域的石油、天然气开采变为现实,两国就以该条款为依据协商谈判,最终达成的结果之一就是共同开发。

    4.各国国内法律法规

    除了主要的国际法基本原则、国际公约、条约以及国家间的双边、多边协定之外,各国的国内法律法规也是通过国际合作开发北极油气资源的法律基础之一。对于资源国而言,通过一系列的国际石油政策规范与其他国家及相关国际石油公司合作可以实现资源国国内的政治经济目标,而对于参与合作的国家及相关的国际石油公司而言,通过投资合作也可以取得经济上的收益。此时,资源国为了实现自身的利益往往通过矿产资源法或石油法规对国际合作开发资源进行规范。各资源国石油法规的内容一般包含矿产所有权、采矿权、财税制度及国际石油合作特许协议等。北极地区的特殊地理及政治环境决定了,通过国际合作开发北极油气资源将对各国国内投资法、相关资源政策及法律法规提出更高的要求。

    目前,主要的环北极国家纷纷制定了自己的国内法,寻求自己在北极的国家利益。主要的几个环北极国家制定的关于北极的相关基本法律、政策规定在前文第一部分中已经简要介绍,此处不再罗列。

    (三)国际合作开发北极油气资源的意义

    尽管当前北极油气资源开发尚未形成稳固的国际合作开发形式,但是国际合作开发北极油气资源对各国具有重要意义,值得进一步地探索和研究。国际合作开发北极油气资源的意义主要体现在以下几个方面。

    1.降低开发难度

    北极地理位置特殊,自然环境恶劣,油气资源开发难度大,技术要求高,成本高,风险大。这就使北极油气资源开发面临着更多的风险和挑战,主要表现在以下几个方面:①严酷的冬季天气条件要求设备能够承受极度低温;②北极陆上土壤条件极其恶劣,需要对厂站进行特殊处理,以防设备和建筑物下沉;③夏季在似沼泽的北极冻原地区作业非常困难;④在北极海域,流冰会损坏海上设施,而且一年中有很长一段时间无法进行人员、物资、设备和石油运输;⑤运输通道有限,而且运输路线很长,限制了运输方式的选择,增加了运输成本。这些自然条件问题使得北极油气资源开发困难大且成本高昂。

    除以上五大主要障碍之外,北极油气资源开发同时也会对北极地区的生态环境造成损害。然而,迄今为止还没有专门调整北极地区生态环境?;さ墓市怨?。散见于不同国际文件的软法性规范不仅不全面,还存在着互冲突或与北极国家国内法不一致的地方,这些都增加了油气开发条件、环境?;け曜?、环境风险承担的不确定性,[29]因而以国际合作的方式开发北极油气资源,由双方或者多方共同分担风险、分享收益,可以降低开发国的风险,有利于北极生态的?;?。

    2.搁置争议,共同开发

    长久以来,北极地区油气资源开发除了面临巨大的环境挑战之外,还同时面临着政治和环境问题。政治问题主要是周边各国对专属经济区的主张有重叠,争议地区的油气资源开发困难重重。

    绝大部分国家希望通过确认本国的外大陆架从而达到分割北极海底的目的。这种状态势必产生两种后果,一是争议地区的资源在权属明确之前难以得到开发;此时,“搁置争议,共同开发”是实现争议地区资源开发的有效方式。二是域内国家除彼此间存在争议之外,还限制了域外国家参与北极活动。当前,主要北极国家仍存在一致排外,限制域外国家参与北极油气资源开发活动的倾向。

    国际合作开发中的共同开发制度可以作为解决这种困境的一种机制。共同开发的定义中本就包括国家之间通过协议,在某个具体区域,对其中的资源进行联合开发的内容。

    3.经济效益

    当前国际石油市场紧张,各国油价飞涨,绝大部分国家的石油资源供不应求。没有一个国家拥有世界上所有类型的自然资源,占有全部具有优势的生产要素,通过国际合作方式开发北极油气资源有利于提高生产要素的使用效率,实现各国在生产要素数量、质量和结构方面的互补,促进各国共同投资,提高生产力,给各国都带来巨大的经济效益。

    就北极地区的经济特点来看,长期以来形成了以“开采自然资源为主”的经济类型。[30]自然环境恶劣、劳动力缺乏和寒区工程技术能力不足等因素在一定程度上限制了北极地区经济发展,同时,矿藏、油气田离市场较远,运输比较困难和成本高昂也是制约因素。而以获取资源为目的的外来资本的进入一方面可以适当缓解上述问题,另一方面也可以推进北极地区经济的进一步发展。

    (四)国际合作开发北极油气资源的基本形式

    1.北极许可证形式的油气资源开发国家实践

    (1)许可证开发形式

    自然资源许可证制度,是指在从事开发利用自然资源的活动之前,必须向有关管理机关提出申请,经审查批准,发给许可证后,方可进行开发活动的一整套管理措施。它是自然资源?;す芾砘亟凶匀蛔试幢;ぜ喽焦芾淼闹匾侄?。自然资源许可证包括资源开发许可证、资源利用许可证和资源进出口许可证。[31]北极非生物资源开发许可证主要是资源开发许可证。

    许可证开发形式主要具有如下法律特点。①明确的权利范围。限定资源开发区域、开发方法、开发期限、开发资源的种类、承担责任与义务范围等。②权利来源与主权国家的设定。相关国家对矿产资源的开发权基于相关主权国家的设定,并非以时效、习惯、占有等方式获得。③可灵活可转让。许可证开发形式的最大优点在于有些许可证是可转让的,因此给第三方参与开发提供了可能性。④可执行性强??梢酝ü砜芍に赶虻木咛逑钅?,落实合作协议中约定的双方在技术、人员等方面的合作,确保协议的执行。

    (2)北极域内国家许可证开发实践

    最典型的例子是俄罗斯与挪威于2010年签订《关于巴伦支海和北冰洋的海域划界与合作条约》,该条约的签订解决了两国在专属经济区和大陆架划分上的争议,明确了两国的海上分界线,并规定双方将继续在渔业方面进行双边合作,对北极大陆架的油气资源进行联合开采。

    这一条约解决了两国在争议海域跨界油气资源的共同开发问题,首次明确指出两国同意将该争议海域的跨界油气田作为整体进行共同开发与利用。该条约第5条规定,本着依据俄、挪两国政府间条约确定的每一个跨界油气田作为一个统一整体的开发原则,应签订所谓的联合协定。条约特别增加了附件2“跨界石油和天然气蕴藏处理”。附件2详细规定了双方共同开发能源涉及的油气田信息交换、协议签署、油气田责任人的任命、监管和争议解决程序等内容。两国共同成立联合油气田开发委员会负责油气田的开发与分配(附件2第1条第13款)。两国政府分别颁发开发许可证,由两国许可证持有者协商组成一个独立法人进行开发(附件2第1条第6款)。条约表明划界后两国将进行合作,共同开发跨界油气田,俄、挪跨界矿产资源的共同开发协议为俄罗斯开发巴伦支海油气资源提供了现实途径,截至目前,巴伦支海上有100多处海上油井正在被开采,包括挪威的斯诺赫维特气田、戈里亚特油田和俄罗斯的什托克曼气田、普利拉兹洛姆诺耶油田。俄罗斯的共同开发政策是以积极开发争议地区自然资源为目的的国际合作政策,不仅涵盖争议地区的石油、天然气等矿物资源,还包括渔业等生物资源。[32]

    2011年生效的俄、挪《巴伦支??缃缡秃吞烊黄滩卮硇椤?,被认为是共同开发跨界矿产资源的范例。其主要具有以下法律特点。

    ①明确规定共同开发政策的适用范围。共同开发制度应当明确划分开发自然资源的区域,这一区域通常以主权争议地区为主。在1978年俄、挪两国的“灰色地带”协议中,整个“灰色地带”面积高达6.75万平方千米,其中4.15万平方千米属于两国争议地区,2.3万平方千米为挪威无争议地区,3000平方千米为俄罗斯无争议地区。此外,其他两处重要的争议海域不包括在该协议的“灰色地带”中,仍然属于俄罗斯司法管辖区,还有一处争议海域则归入国际水域。

    ②设立共同开发机构。在主权争议地区进行国际合作必须设立国际组织,该组织分为两种基本类型:独立法人和咨询组织。争议地区自然资源的有效开发与公平分配取决于一个有效运作的共同开发机构,该机构的组织宗旨、结构、职权、程序规则等都由双边条约予以明确规定,这是其成立和运作的法律基础。

    ③明确共同开发机制。共同开发机制是缔约国将自然资源交由共同开发机构开发,以资源利用人自治团体为基础的一种行动准则。

    ④设立跨界矿产开发机制。设立跨界矿产开发机制的目的是保持国家主权的统一性以及保持对该矿藏的开发权。

    (3)北极域内企业间的许可证开发实践

    挪威国家石油公司与俄罗斯石油公司于2012年签订了北极勘探协议。双方合意以成立一家合资企业的形式来进行勘探开发和经营管理,勘探开发的范围主要在巴伦支海和鄂霍次克海附近的海域。在经营管理和红利分配上,俄罗斯石油公司拥有66.7%的股权,挪威国家石油公司拥有33.3%的股权。在该北极勘探协议中两国设立了四个开发许可证,分别是Perseevsk许可证、Kashevarovsky许可证、Lisyansky许可证、Magadan许可证。四个许可证分别规定了适用的范围,并具体规定了勘探海域的宽度和深度;同时,四个许可证具体细化了钻井计划,根据许可证的规定,上述两家公司将分别在2016年、2017年、2019年及2020年完成不同的钻井计划。

    挪威国家石油公司与俄罗斯石油公司的合作方式兼具合资合作经营形式和许可证形式。两国在确定以设立合资企业的形式勘探开发和经营管理的同时,设定了四个开发许可证。这四个开发许可证也成为该勘探协议的核心内容之一。该勘探协议的签订促进了两国进行联合技术的研究。挪威国家石油公司可以利用其开发挪威大陆架及西西伯利亚的经验和技术,而俄罗斯也可利用其从美国得到的非常规经验,共同勘探开发北极油气资源,这样既可以促进合资企业的技术革新,也可以降低勘探开采的难度。值得注意的是,俄罗斯与挪威的合作是建立在两国划界协议基础之上的。

    2.北极油气资源开发合资经营形式的实践

    (1)域内国家间企业合资开发实践

    比较典型的实例除在上文中已经提到过的挪威国家石油公司与俄罗斯石油公司采取的合资企业开采的形式之外,还有很多例子,又如,2011年俄罗斯石油公司和??松梨诠厩┦鸷献餍?,两家公司形成了合资勘探战略关系。[33]合作协议签订后,俄罗斯石油公司和??松梨诠救范ń⑷龆懒⒌暮献使?,其中俄罗斯石油公司享有66.7%的股权,??松梨诠鞠碛?3.3%的股权。这三个合资公司的主要目标是完成喀拉海和黑海的项目。双方还确定要成立一个新的北极研究设计中心(ARC)。此外,双方还将成立第四个合资公司,这个公司中俄罗斯石油公司拥有51%的股权,??松梨诠居涤?9%的股权,这个公司负责管理西伯利亚西部的致密油试验。俄罗斯石油公司和??松梨诠镜暮献餍榈牧硗庖桓鲋匾樘馐俏奔碧娇⒆鲎急?。??松梨诠居薪戏岣坏谋奔碧娇⒕?,可以直接将其运用到与俄罗斯石油公司的合作中。

    (2)域内外企业间的合资开发实践

    目前域外国家参与北极油气资源开发的主要方式为域外企业与域内企业合资开发。这种开发活动不同于域内企业的实践,主要是以“承担建设项目”以及股份、股权转让等形式实现的,即以具体的北极资源开发项目为合作对象。

    在项目合作之中,最典型的形式是域外国家企业购买项目的部分权益,从而参与其中,比较典型的实例如2011年国营韩国天然气公司(Kogas)购买加拿大MGM能源公司位于北极Umiak地区的一个天然气项目20%的权益。这项协议可帮助韩国天然气公司每年获得672亿立方米的天然气,相当于韩国2009年天然气进口量的5.6%。该项目的天然气将在2020年正式出产。[34]

    此外,2013年中国石油天然气集团入股俄罗斯北极油气项目也是同样的实例。中国石油天然气集团与俄罗斯天然气生产商诺瓦泰克公司(Novatek)签署协议,获得诺瓦泰克公司主导的俄罗斯北极项目亚马尔液化天然气项目(Yamal LNG)的20%权益。2015年该项目全面实施。亚马尔液化天然气项目位于诺瓦泰克公司最重要的亚马尔-涅涅茨区块(Yamal-Nenets,位于亚马尔-涅涅茨自治区)。[35]亚马尔项目被称为全球最大、纬度最高的液化天然气项目,是世界特大型天然气勘探开发、液化、运输、销售一体化项目。俄罗斯诺瓦泰克公司、法国道达尔公司和中国石油天然气集团分别持有60%、20%、20%的股份。[36]亚马尔项目是中俄第一次在北极地区进行的能源合作,中国第一次与俄罗斯私人油气公司的合作,也是中国第一次与俄罗斯进行上、中、下游产供运销的合作,开创了中、俄两国能源合作新模式。

    有些公司之间的合作除了购买油气矿产的权益份额外,还伴随着股份的转让和收购。例如2011年1月15日,俄罗斯石油公司和英国石油公司(BP)签署了一项开发亚马尔半岛和新地岛之间的East-Prinovozemelsk区域的石油的协议。作为交易的一部分,协议规定俄罗斯石油公司将接受英国石油公司5%的股份(截至2011年1月),英国石油公司将获得俄罗斯石油公司约9.5%的股票,以此作为交换。

    从现在域内国家企业和域外国家企业合作的情况来看,其主要的法律特点如下。①从主体上看,参与者主要是企业且以国有企业为主。例如韩国天然气公司和中国石油天然气集团,因为往往只有国有企业才具备投入大量资金在北极资源开发这种战略性投资项目之上的能力,也只有国有企业可以承受较长的收益等待期;②这些战略投资协议往往受两国关系的影响,是以国家间的能源合作协议或者自由贸易(投资)协定为基础的,例如中俄之间合作开发的项目就是以中俄两国的合作为基础的;③较之域内国家企业之间的合资经营形式,其稳定性较弱。就某个项目而言,项目的控制权仍然掌控在域内国家企业手中。域内国家企业之间的合作是技术、资金、人员等因素的全方面合作,而域内国家企业和域外国家企业之间的合作主要是为了吸引域外国家的资金和市场,即协议的性质实际是油气供应协议而非油气开发协议。即使有少量的股权转让,域外国家企业持有的域内国家企业的股权往往也是微乎其微的,只是一种战略性的股权互持,其目的在于加强合作的稳定性而不是允许域外国家企业全面参与开发,而域外国家企业也很难凭借手中股份在经营方面对域内国家企业产生实质性影响。

    3.其他形式的国家实践

    除上述的许可证开发形式和合资经营形式两种资源开发形式之外,国际实践中还存在另外一些资源开发形式,主要是域内国家间依托划界协议形成油气资源开发协议。

    最典型的例子是2008年挪威与冰岛签订的划界协议。该协议首先明确了1981年两国划界条约所规定的双方关于冰岛大陆架资源及其他主权权利的划分问题。新协议更好地解释了1981年的相关协议。其次,该协议明确了对新发现的大陆架及其之上的油气资源的开采问题的处理方法。协议约定挪威与冰岛将紧密合作以勘探大陆架油气资源,对于发现的油气资源的开采和利用双方将通过条约的形式予以明确。

    这种协议的特点在于以划界为核心,即明确了资源的权属问题。然后在划界的基础上,确定双方在资源开采上的合作意愿。但在协议中只是表达了共同开发的意愿,对于具体问题须视具体情况而定。因此,这种协议从本质上说并不能完全被视为资源开发协议。

    4.北极油气资源双边合作形式的比较分析

    上文分别对许可证开发形式和合资经营形式做了分析,可以看出两种开发形式的区别主要有以下两点。

    ①两种法律关系的主体不同。[37]在许可证开发形式下,参与的主体为国家、企业;而在合资经营形式下的主体主要为企业私主体。进一步比较,不难发现,许可证开发形式下的国家主体和企业主体目前的实践都局限于北极域内国家间的合作,域外国家并不在其合作范围中;在合资经营形式下域内企业的合作以直接成立合资企业形式为主,而域内外企业间的合作目前局限在项目合作的方式上。

    ②两者的权利来源不同。在许可证开发形式下,权利来源于主权国家的设定,即便是域内企业之间的合作,许可证的设立也需要相应政府的批准;在合资经营形式下,实质上是由国家将权利授予某些企业,而其他企业只有通过与该企业的合作才享有相应的权利,特别是在项目合作形式下,域外国家企业很难凭借手中股份对域内国家企业的经营产生实质性影响。

    尽管两种开发形式存在一定的区别,但两者也有明显的共性。两种形式的参与主体都以北极域内国家和域内企业为主,域外国家实质性地参与北极资源开发的路径受到限制。

    5.北极油气资源开发的多边合作

    当前的国际实践中少有多边合作的实践,因此开展北极油气资源开发的多边合作模式还需要进一步研究。当前比较成功的多边合作模式为中、俄、法亚马尔项目。此项目将在下文第三部分进一步阐述。

    综上,从当前北极油气资源开发的实践来看,不论是相对较多的双边合作实践,还是极为稀少的多边合作实践,都没有形成稳定的开发模式,与理论中的国际合作开发形式也有一定的差距。究其原因,除了北极特殊的地理政治环境之外,与当前国际及各国国内关于北极油气资源开发的法律法规的不完善也有密切联系。

    三 我国参与国际合作开发北极油气资源的实践

    我国是在地理位置上邻近北极、气候上受北极影响较大的近北极国家,北极地区事态的变化关涉到中国的国家利益。以务实和建设性的姿态参与北极地区的相关合作,是中国的一贯立场。中国已于2013年5月15日获得了北极理事会永久观察员资格,这也标志着中国在北极事务上迈出了正式的制度性参与的关键一步。除了科学考察和环境?;ね?,北极地区油气资源的合作开发也是中国北极活动的重点之一,对北极资源的合理分享是中国北极利益的核心所在。

    (一)我国参与国际合作开发北极油气资源的主要实践

    作为域外近北极国家,我国参与北极油气资源开发的路径较窄,现行的主要国家实践有:2012年与冰岛签订了《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》,尽管需要和其他协议配合起来发挥效用,但这一协议的签订对于我国参与北极非生物资源开发具有重要意义;2013年6月,中国石油天然气集团与诺瓦泰克公司签署协议,获得诺瓦泰克公司主导的俄罗斯北极项目(亚马尔液化天然气项目)20%的权益。2015年亚马尔项目全面运行。此外,2015年,中国私营企业俊安集团将全盘接手格陵兰岛上的项目。这是中国首次全资持有北极资源项目。

    1.框架性协议

    从目前的国际实践来看,域内外国家在北极油气资源开发上的合作更多的是靠企业法人来进行的,依托的也多是企业在国际法上基于属地原则订立的国家之间的双边合作协议。目前就强调北极特点而订立的域内外国家合作协议并不多。比较典型的有2012年《中华人民共和国政府与冰岛共和国政府关于北极合作的框架协议》。[38]根据现有的材料可以看到中国有机会参与到冰岛的北极非生物资源开发的过程中,中国与冰岛也将在极地资源开发、海洋、环境、航运等相关领域开展务实合作。并且,伴随这一协议的签订,2012年发生的中坤集团用10亿冰岛克朗购买冰岛300平方千米土地被否决事件也得到了较为圆满的解决,冰岛计划以租借形式将相应土地租借给中坤集团。

    这种模式的主要法律特点如下。①双方以框架条约形式签署条约,即主要约定一些原则性的共识,这也符合签署北极资源开发协议难度大、面临情势复杂的特点;②双方主要约定的内容集中于研究领域,包括油气、地热、海洋能等,但是就研究而言,已经属于法律意义上的开发行为的先期环节,双方对有关资源研究合作的约定,实质上属于资源开发合作的合意;③这类协议往往需要和其他协议配合起来发挥效用,就在该协议签署的第二年,中国和冰岛又签署了自由贸易协定,从而为两国以投资和贸易的形式共同开发北极资源奠定了基础。

    从目前的国际法律实践来看,围绕北极资源开发的专门条约并不多,因此,上述的实例及其蕴含的法律特点虽然有“样本”的意义,但是没有普遍的实践予以支撑。

    2.项目合作形式

    亚马尔项目被称为全球最大、纬度最高的液化天然气项目,是世界特大型天然气勘探开发、液化、运输、销售一体化项目。该项目形成了由俄罗斯、法国和中国三方合作开发的模式,是多边合作开发北极天然气资源的新典范。

    2011年,法国道尔公司花费4.25亿美元收购了亚马尔液化天然气公司20%的股份。2013年12月,俄罗斯通过了《LNG出口自由化法律草案》,规定除了俄气及其子公司以外的两类企业也可以获得液化天然气出口权:一类是持有2013年1月1日前颁发的联邦矿产资源开采许可证,并被允许建立液化天然气工厂,或将开采出的天然气用于生产液化天然气的企业;另一类是国家控股的能源企业及其控股子公司。[39]2013年6月,中国石油天然气集团宣布收购俄罗斯第二大天然气生产商诺瓦泰克公司亚马尔液化天然气项目的部分权益,获得该项目20%的股份,2014年1月完成交割。2015年,诺瓦泰克公司与中国丝路基金达成协议,向丝路基金出售其亚马尔项目9.9%的股权。此次交易完成后,中方在亚马尔项目中的持股比例将上升至29.9%,成为第二大股东。丝路基金由中国国家主席习近平在2014年11月宣布成立,由中国外汇储备、中国投资有限责任公司、中国进出口银行、国家开发银行共同出资。丝路基金是按照市场化、国际化、专业化原则设立的中长期开发投资基金,重点是在“一带一路”发展进程中寻找投资机会并提供相应的投融资服务。

    该合作项目对于推进在勘探和市场风险巨大的北极油气开发领域的合作有重要意义。俄罗斯将充分利用法国道尔公司先进的液化天然气工厂建造、运营经验和生产技术及中国石油天然气集团的巨额投资和中国的广阔市场。同时,该项目位于北极这个极具油气增长潜力的地区,对于积累北极地区项目运营经验、占领未来北极油气开发制高点也具有重要意义。

    (二)存在的主要问题

    尽管我国已经有以上的北极油气资源开发的实践,但作为域外国家之一,我国目前的北极油气资源开发活动一方面会受到北极国家的政治排斥,另一方面在客观地理条件上也的确没有优势。同时,我国的相关国内法体系不够完善,也不利于北极投资的进行。现阶段我国参与国际合作开发北极油气资源活动仍存在一些问题。

    1.合作形式单一、范围有限

    综上,目前我国已经有了一定北极油气资源开发的经验,但对当前实践的借鉴意义并不大。一方面,我国并没有实际地参与北极油气资源的开发过程,以中、冰框架性合作协议为例,这种协议本质上并不是资源开发合作协议。这种框架性的协议通常只具宏观的意义,并不具有可操作性,通常需要在其框架之下签订其他相关的具体可执行的协议,这种框架性协议才能发挥功效。也就是说,这种框架性协议仅是一种原则性的合作约定,并不具有实际的合作效益。

    另一方面,我国目前参与北极油气资源开发的主体主要是企业私主体,国家主体参与北极合作仍然受到制约。我国企业私主体参与北极非生物资源开发以个别项目的合作或者部分股权、股份转让的方式进行,资源的开发管理权实际上掌握在外国企业手中,我国的企业私主体并不能发挥决定性作用。尽管中、俄亚马尔项目已经是我国参与国际合作开发北极油气资源的一大突破,但相对于域内国家间的合资经营形式仍存在明显的不足。

    合资经营形式相对于其他开发形式更具有稳定性,是北极域内国家间油气资源开发的主要合作形式。以“承担建设项目”以及股份、股权的转让等方式合作开发资源,且参与企业通常是国有企业,大大降低了合作的风险。合资经营形式是北极域内国家的主要合作模式,域外国家少有机会参与其中。我国作为域外国家应当积极参与合资经营形式的开发,不论是通过项目合作还是股份、股权的转让。尽管这种方式也并非实质性参与北极油气资源开发,但对我国当前合作形式单一、范围有限的现状而言,不失为一条出路。

    2.国际法律基础利用不充分

    尽管北极所有陆地(包括岛屿)分属8个环北极国家,但作为《斯瓦尔巴条约》的缔约国,我国仍有权进入地处北极的斯瓦尔巴群岛地区从事科研等活动,《斯瓦尔巴条约》为我国在该地区开展活动提供了法律依据,成为我国与北极的重要连接点。前文已经阐述过我国参与国际油气资源开发的主要国际法依据为《联合国海洋法公约》和《斯瓦尔巴条约》。就这两部国际法律而言,当前我国利用还不够充分,值得深入地学习和研究。

    我们应重视《斯瓦尔巴条约》对我国能源战略发展的重要意义。依《斯瓦尔巴条约》第3条规定,我国公民有权自由进入群岛,并在遵守当地法律法规的情况下,在绝对平等的基础上毫无障碍地从事一切海事、工业、采矿和商业活动,同时我国享有对斯瓦尔巴群岛及其领海生物资源和非生物资源的开发权。而实际上,斯瓦尔巴群岛煤炭资源蕴藏丰富,北极地区迄今最重要的商业矿产资源就是斯瓦尔巴地区的煤矿(储量约110亿吨)。作为传统的北极国家,挪威和俄罗斯在斯瓦尔巴群岛各经营有两个煤矿,每年向本土输送煤炭十几万吨,是《斯瓦尔巴条约》框架下获取能源开发利益最多的两个国家。此外,在斯瓦尔巴群岛上,还发现磷灰石、铁等多种矿产资源,周边海域还有海象、海豹、鳕鱼、鲸等多种水生动物和其他渔业资源。作为《斯瓦尔巴条约》缔约国,我国也有权分享和开发这一区域的资源。我国是一个人口大国、一个资源消耗大国,同时也是一个人均资源量十分匮乏的国家,要使经济可持续发展,能源无疑是一个关键问题。

    此外,《斯瓦尔巴条约》第3条规定,缔约国公民不论出于什么原因或目的,均应享有平等自由进出第1条所指地域的水域、峡湾和港口的权利。依该条款规定,我国公民有权自由进入该水域,毫无障碍地从事一切海事、工业、采矿和商业活动。这里的“缔约国公民”可以理解为拥有缔约国国籍的所有国民,包括海外属地和殖民地的人;“不论出于什么原因或目的”主要涉及海洋、工业、矿业和商业交往等目的,军事目的不包括其中。作为《联合国海洋法公约》缔约国,在北极包括斯瓦尔巴地区,我国除了有上述权利外,在斯瓦尔巴附近的领海,我国的船舶还享有“无害通过权”,显然这种“无害通过权”的权限小于《斯瓦尔巴条约》规定的在斯瓦尔巴及其水域(领海)、峡湾和港口的“自由进入权”,《斯瓦尔巴条约》赋予缔约国的这一权利是实现科考权和资源开发权的基础和前提。[40]

    3.国内法基础薄弱

    我国虽然一直倡导“搁置争议,共同开发”,但是我国国内并没有关于北极的立法,也没有关于共同开发的国内立法。国内立法缺失将导致共同开发没有明确的法律依据,出现问题的时候也就没有明确的解决条款可以适用,[41]因而不能有效地?;ぷ陨淼睦?。北极非生物资源开发,不论采用许可证开发形式还是合资经营形式,对国内法都有要求,而目前我国有限的参与方式也只有两种,因此,缺乏国内法依据也成为我国参与北极非生物资源开发面临的问题之一。

    四 我国参与国际合作开发北极油气资源的可行性路径探析

    我国应该高度重视对北极地区丰富油气资源的勘探与开发,清晰地认识到北极气候变化及北极航道开通带来的商业和战略机遇。政府需要着手制定开发利用北极油气资源的规划纲要,加大经费投入,加强国际合作,在开发和利用北冰洋的资源及构建北极新秩序方面承担应尽的国际责任。

    (一)制定我国的北极油气资源开发规划

    近年来,中国积极参与北极科考活动,并与一些北极国家如俄罗斯、挪威和冰岛开展了双边交流,但到目前为止,中国尚未制定全面、具体的北极油气资源开发规划。北极油气资源开发规划的缺失,导致中国参与北极油气资源开发活动缺乏明确的开发方向和目标,缺乏专门的法律,进而使中国的北极油气资源开发活动不能有序展开,更无法得到常规化、系统化的发展。

    具体而言,我国在制定北极油气资源开发规划时有以下问题值得注意。

    首先,明确我国参与北极油气资源开发的基本目标。弥补国内资源短缺和提高我国油气公司的综合实力是当前我国参与北极油气资源开发的核心目标。一方面,资源、能源短缺已成为我国经济社会发展的主要制约因素之一,能源安全对我国具有重要意义。因而,积极加强国际合作,弥补国内资源短缺,形成多元化的资源能源供应渠道是我国参与北极油气资源开发的首要目标。另一方面,北极油气资源开发技术依赖性强,开发难度大,对开发企业的要求高。尽管短期内我国油气公司参与北极油气资源开发很难有大的收益,但从长远来看,这必将推动我国油气公司实现高新技术产业化,推动企业创新和技术进步,形成企业的核心竞争力,实现可持续发展。

    其次,在制定北极油气资源开发规划时,出发点和落脚点应集中在国际合作领域,避免陷入争议海域及其资源开发的争端中,进而避免引起域内国家对我国的北极相关活动做出过度的“威胁”解释。尽管依据1982年《联合国海洋法公约》及《斯瓦尔巴条约》的相关规定,我国有权利进入北极区域进行资源开发活动,但就当前的国际形势而言,域内国家对域外国家的排斥依然存在,且北极区域的主权争端形势严峻,特别是近年来产生的“中国北极威胁论”的观念,对于我国参与北极活动十分不利。中国在北极地区的投资活动已经引起了北极域内国家的关注。北极域内国家并不希望看到中国有更多的相关活动,包括参与北极油气资源开发。因而,我国应以国际合作开发为基本的出发点,既要加强同主要的北极国家的合作,也要加强同域外国家的合作,全面参与国际合作开发北极油气资源。

    (二)拓展参与国际合作的形式

    北极地区的油气资源潜力巨大。虽然我国不拥有北极资源主权,但在我国能源“走出去”战略中,政府应当对北极油气资源给予越来越多的重视。在与北极资源国积极开展多边、双边战略合作与对话的同时,中国政府也应当鼓励本国油气企业积极参与合作项目的联合招、投标,采取国际投资中的资源合作开发合同的形式来参与北极油气的开采,努力提高自身的国际化水平和能力。这些难得的合作机会也有利于我国油气企业培育自身在冰冻、寒冷地区开展作业的技术和经验,更加广泛地加强自身勘探开发的作业能力。

    我国作为北极域外国家参与北极的路径是有限的,特别是当前北极域内国家“一致排外”的情形愈加明显,我国应当积极拓宽参与北极资源开发的路径。前文已经阐述许可证开发形式的国际实践及其特点。许可证开发形式的最大特点之一是其具有可转让性,应当充分把握这一点寻求与域内国家、企业之间更广泛的合作。而对于合资经营形式的开发,应当逐渐从少数的“项目合作”转变为与域外企业设立合资企业。当然,这一方面要求我国的国家政策稳定,另一方面也要求我国的企业有足够的能力参与到这种合作中来。

    此外,加强同域外国家的国际合作。北极地区资源是全人类的宝贵资产,在北极冰层融化带来的航道、渔业发展和资源开发等问题上,其他域外国家也表现出了很大的兴趣,并开始积极参与北极活动。亚洲的日本、韩国和印度都非常重视北极地区的油气资源,而且都在努力通过各种途径参与这一地区的油气资源开发。韩国天然气公司收购了加拿大MGM能源公司在北极地区Umiak气田20%的股份。印度国营的ONGC公司于2010年12月参与了俄罗斯北极地区油田的竞标,与俄罗斯Bashnefi公司合作,开发北极地区石油储量估计为2亿吨的Trebs和Tiotv油田。北极气候变化带来的新机遇深化了域外国家特别是东亚国家间的合作。同为域外国家的中国、日本、韩国和朝鲜有着类似的利益诉求,每个国家都能从商业航运路线的缩短和新的渔场或其他自然资源中获益,一个多方合作的北极战略将是互利的。[42]

    (三)推动双边协议的形成和实施

    参与北极油气资源开发除面临巨大的经济、技术挑战之外,还伴随着复杂的政治压力。目前,北极油气资源合作开发以双边合作为主,因而我国参与北极油气资源开发应积极推动双边协议的形成,加强同北极国家更广泛的双边合作,并推进油气资源合作开发的实施。

    首先,双边协议是合作开发北极油气资源最基本的法律文件,它是双方整个合作开发的基础和前提,对合作开发的实施具有重要意义。因而,有必要进一步完善双边协议的形式。我国在与他国签订双边协议时除明确双方对合作开发的立场之外,还应进一步促成双方关于协议的履行以及争议解决等事项的合意。

    其次,进一步推动当前已签订的双边协议的实施,并继续加强同相关国家的深度合作,寻找中国参与北极油气资源合作开发的突破口。长久以来中国与俄罗斯在政治、经济领域友好往来,双方在资源能源方面已经有一系列的合作;中国与冰岛也先后签订了北极合作框架协定以及自由贸易协定,冰岛政府也明确表示欢迎中国油气公司参与北极油气资源开发活动。俄罗斯、冰岛是目前我国实质性参与北极油气资源开发的两大突破口。

    最后,积极推动同更多北极国家双边协议的形成。伴随北极航道的开通及全球资源日益紧张的形势,越来越多的国家开始关注北极油气资源的开发。我国应当加强同其他国家间的经济、政治往来,积极推动同美国、加拿大等北极大国间的双边协议的形成。坚持以巩固同重点个别国家合作开发为主,积极寻求新的合作机会的战略,拓宽北极油气资源合作的范围。

    五 结语

    近年来,随着油价的上涨、气候环境的变化以及技术的进步等,阻碍北极地区油气资源开发的因素正在逐渐消失,北极的油气资源开发越来越具有经济技术可行性,北极地区也日渐得到国际社会的关注。尽管北极地区的油气资源开发依然面临着开发难度大、争议区域存在划界争端及北极生态?;さ戎疃辔侍?,但是,也正是北极地区的特殊性决定了北极问题是一个全球性的问题,而不是一个单纯的区域问题,因而,需要通过国际合作的方式来解决相关问题,通过有效的法律手段来维持北极油气资源开发的秩序,减轻北极油气资源开发对该区域生态环境的影响。现有的国际公约、条约及区域性条约的不完善也是相关北极事务不能得到妥善处理的原因之一,解决这个问题也需要各国致力于共同发展的目标,积极参与国际合作,共同推进北极地区法律制度的完善,实现北极地区油气资源的有序开发。

    我国虽然不是北极国家,但是积极参与北极地区的国际合作及油气资源开发等活动符合我国的国家利益。我国的外向型经济和巨大的能源需求始终是联系在一起的,因而,我国应该高度重视北极地区油气资源的勘探与开发,完善相关的法律法规,积极制定有利于参与北极油气资源开发的北极政策和北极战略,加强国际合作,拓展海外的能源市场。值得注意的是,在参与国际合作开发北极油气资源的过程中,我国企业也应当遵守相关法律法规的规定,努力维护北极油气资源稳定有序的开发局面。

    标签: 中国 国际合作 法律 石油 天然气 北极

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