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    我国财政运行态势判断与财政政策展望

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    一 2016年我国财政运行的基本态势与主要特点

    当前,我国财政要着力化解经济逐渐步入新常态所带来的种种“不适”,支撑“稳增长”目标的实现,同时,要全面发挥财政国家治理的基础和重要支柱作用,在贯彻五大理念的前提下支撑供给侧结构性改革。但是,财政收入已然随着经济发展态势从高速增长转入中高速增长,财政收支压力和矛盾越来越大。

    (一)2016年我国财政运行的基本态势

    2016年,受经济增速趋缓和积极财政政策减收增支的内在要求所限,我国财政收支矛盾显现,而通过结转结余、调入预算稳定调节资金和其他预算资金、地方政府发行专项债券等措施,财政收支矛盾在一定程度上得到了缓解,赤字与预算持平。

    表1列示了2016年一般公共预算、政府性基金预算、国有资本经营预算、社会保险基金预算(以下简称“四本预算”)的收支规模及增长情况。2016年“四本预算”合计的全国财政收入为257045.07亿元,全国财政支出为280783.06亿元。将结转结余、调入资金、地方政府发行专项债券等因素纳入财政收支总量的计算后,全国一般公共预算收入总量为166823.16亿元,一般公共预算支出总量为188623.16亿元,收支差额为-21800亿元;全国政府性基金收入总量为50868.46亿元,收支差额为4016.94亿元;全国国有资本经营预算收入总量为2996.31亿元,收支差额为824.85亿元。

    表1 2016年财政预算收支情况

    表1 2016年财政预算收支情况-续表

    从预算的完成情况来看,全国一般公共预算收支分别为预算的101.05%和103.9%,其中,中央收支分别为调整预算[1]的100%和99.1%,地方本级收支分别为预算的100.7%和105%;全国政府性基金预算收支分别为预算的125.4%和113.1%,其中,中央收支分别为预算的97.8%和88.5%,地方本级收支分别为预算的129%和115.6%;全国国有资本经营预算收支分别为预算的113.4%和96.1%,其中,中央收支分别为预算的102.2%和93.5%,地方本级收支分别为预算的130%和115.6%;全国社会保险基金预算收支分别为预算的102.4%和100.9%[2]。

    可见,2016年我国“四本预算”普遍存在超收情况,与此同时,部分支出存在未完成预算的情况(主要体现在中央层面)。尽管超收幅度不大,且支出规模仍在扩张,但仍与减收增支的积极财政政策取向相悖,相对于既定的宏观调控目标有一定的逆调节效果。尤其需要注意的是,地方财政预算超收和超支的情况同时出现,且超预算的幅度较大,说明客观的经济形势和主观的积极财政政策对地方财政压力较大,在通过政府性基金预算和国有资本经营预算进行部分缓释。

    (二)2016年我国财政运行的主要特点

    透过“四本预算”的年度数据,从各项预算收支的增长态势、收支格局的调整和变动等方面,对全年财政运行的特点进行如下归纳。

    1.财政收支增长趋势发生结构性分化[3]

    从支出增长情况看,全年一般公共预算支出增速与政府性基金预算支出呈反向变动趋势,前者逐季下降,后者逐季上升,如图1所示。2016年我国一般公共预算支出增速不但回落至个位数,也是近三年来的最低水平。支出增速放缓反映出在收入增速放缓的前提下支出趋于保守,但支出规模仍较上一年增长,反映出积极财政政策对重点领域加大支出力度。政府性基金支出自2015年第二季度开始即呈逐季增长的态势,2016年第三季度增速由负转正,第四季度更是大幅增至11.7%。地方支出是支撑这一结果的主要力量,其中与国有土地使用权出让相关的支出同比增长16.8%。

    从收入增长情况看,全年一般公共预算收入增速与政府性基金预算收入也呈反向变动趋势,前者逐季下降,后者逐季上升,收入的增长较好地呼应了支出的增长,如图2所示。2016年我国一般公共预算收入增速为自1988年以来的最低增速,政府性基金预算收入累计增速虽没有延续前三季度跨越式增长的趋势,但仍呈持续攀升势头。

    图1 财政支出累计同比增速(季度统计)

    图2 财政收入累计同比增速(季度统计)

    一般公共预算收入增速回落的原因主要有两个方面。首先,经济增长速度放缓是内在原因。2016年我国GDP增速为6.7%,较2015年下降0.2个百分点,且全社会固定资产投资、规模以上工业增加值、进出口、全社会融资规模等指标的增速较上年也有不同程度回落,财政收入对经济增长的敏感性较强,经济增速的下降弱化了财政收入增长的基础,必然引致其增速回落。其次,积极财政政策是直接原因。被赋予“稳增长”重任的积极财政政策旨在增支减收,仅营改增一项,全年减税规模就达5736亿元。与此同时,国家还推出了清理涉企收费、扩大部分行政事业性收费免征范围等非税收入减收政策,全年非税收入仅同比增长5%,较往年有大幅下降。政府性基金收入保持较快增速的主要原因是2016年国有土地使用权出让收入大幅增加。

    2.央地收支格局基本保持稳定

    支出方面,在2016年的一般公共预算支出中,中央本级支出、地方本级支出、税收返还和转移支付的结构为15∶54∶31,与2015年的格局一致。在政府性基金预算支出中,上述三部分支出的结构为6∶91∶3,相对于2015年7∶90∶3的格局稍有调整。在国有资本经营预算中,上述三部分支出的结构为43∶33∶24,相较于2015年59∶35∶6的格局,地方支出的比重基本稳定,而中央对地方的转移支付的力度加大。

    收入方面,在2016年的一般公共预算收入中,中央收入和地方收入的占比分别为45.4%和54.6%,而2015年为45.5%和54.5%,虽然年内央地收入格局有小幅调整,但最终结果未变。在政府性基金预算收入中,中央收入和地方收入的占比分别为9.0%和91.0%,相较于2015年的9.7%和90.3%,仅有0.7个百分点的调整,既有的格局也基本上没有改变。在国有资本经营预算收入中,中央收入和地方收入的占比分别为55.0%和45.0%,相较于2015年的63.0%和37.0%有较大幅度的调整,主要原因是中央企业利润较2015年下降4.7%,而地方国有企业利润则同比增长16.9%。

    3.税收收入结构进一步调整

    2016年,我国的税收收入为130354亿元,同比增长4.3%,增幅下降0.5个百分点。与此同时,税收收入结构发生了明显变化,收入位列前三的是国内增值税、企业所得税及进口货物增值税、消费税,占比分别为28.6%、20.2%、9.0%,突出表现为营业税的退出,可见,税收收入结构改变的主因是全面推开“营改增”改革试点。一方面,改革使增值税和营业税之间此消彼长。2016年增值税同比增长30.9%,其中改征增值税增长2.7倍(1~5月增长33%,全面推开营改增试点后的6~12月增长4.5倍);营业税同比下降40.4%(1~5月增长37.3%,6~12月下降95.9%)。另一方面,改革使流转税和所得税之间此消彼长。营改增是以减税降负为特征的一项改革,全面推开改革试点后,改征增值税与营业税总计同比下降16.9%(2016年6~12月);2016年企业所得税与个人所得税总计同比增长9%,且其占税收收入的比重为27.3%,达到近年峰值。这一变化体现了我国税制结构的优化,向真正的以流转税与所得税为主体的复合税制迈进了一步。

    图3 2016年我国税收收入结构

    此外,宏观经济发展形势和政策也引致各项税收收入发生增减变动。国内消费税、工业企业所得税、资源税、印花税收入出现了不同程度的下降,其原因是经济的景气程度欠佳。而车辆购置税收入下降则主要受1.6升及以下排量乘用车减半征收车辆购置税的政策影响。2016年实现收入增长的税种,除了进口环节税收受部分大宗商品进口价格回升影响外,主要集中于房地产相关税收,均得益于房地产交易活跃。

    4.财政支出结构全面体现五大发展理念

    在党的十八届五中全会上,创新、协调、绿色、开放、共享的发展理念得到了确立,经过一年的实践,五大发展理念在财政支出结构中得到了全面体现。

    在支持创新发展方面,财政用于科技创新的资金持续增加,支出结构进一步优化。2016年全国一般公共预算科技支出6568亿元,同比增长12%,重点支持公共科技活动,特别是对基础研究的支持。在科技成果转移转化、中央财政科研项目资金管理改革、科技计划(专项、基金等)管理改革、系统推进全面创新改革试验和国家自主创新示范区建设等方面均加大了财政支出力度。

    在支持协调发展方面,财政主要助推区域协调发展和城乡协调发展。据不完全统计,2016年中央财政支持西部开发、东北振兴、中部崛起、东部率先发展的区域发展总体战略以及“一带一路”建设、京津冀协同发展、长江经济带战略、老少边穷地区发展超过3万亿元,占中央一般公共预算支出和中央政府性基金预算支出的比重接近40%(见表2)。2016年全国一般公共预算农林水支出18442亿元,同比增长5.9%。中央财政对“三农”方面的投入约700亿元,与中央本级农林水支出(781亿元)规模相当。

    表2 2016年中央财政区域性支出情况

    表2 2016年中央财政区域性支出情况-续表

    在支持绿色发展方面,2016年全国一般公共预算节能环保支出4730亿元。在节能领域,主要支持节能减排财政政策综合示范奖励、可再生能源发展补贴、新能源汽车推广、成品油质量升级改造贴息等方面;在减排领域,主要通过大气、水和土壤污染防治专项资金支持水陆空污染防治以及对农村环境、海湾环境的整治和对重点生态功能区的转移支付。

    在支持开放发展方面,2016年“一带一路”建设仍是重中之重。中央财政积极为“一带一路”建设拓宽融资渠道,推动亚投行等国际金融组织将“一带一路”建设作为重点支持方向和领域。2016年分别支持亚投行和金砖国家新开发银行正式运营,支持金砖国家新开发银行在华发行30亿元绿色金融债券。中央财政还通过外经贸发展专项资金等渠道支持企业对“一带一路”相关国家投资。

    在支持共享发展方面,民生支出仍将被列为重中之重。从我国一般公共预算重点支出按规模和增速排序来看(见表3),2016年教育、社会保障和就业、城乡社区、医疗卫生等重大民生支出仍占一般公共预算的主要地位。在教育方面,2016年对各阶段的教育短板均予以财政支持(详见下文)。在养老方面,按6.5%左右的幅度提高了机关事业单位和企业退休人员基本养老金标准。在医疗卫生方面,城乡居民基本医疗保险和基本公共卫生服务的财政补助标准均得到了提高。

    表3 2016年我国一般公共预算重点支出规模和增速排序

    5.债务付息支出风险加速累积

    2016年末,中央和地方政府债务余额约为27.33万亿元,按国家统计局公布的GDP初步核算数计算,负债率约为36.7%,政府债务风险总体可控。然而,债务付息支出的压力和风险却是不容忽视的。

    如表3所示,在2016年我国一般公共预算重点支出中,增长最快的是债务付息支出。自2016年2月财政部首次对外公布债务付息支出数据后,此项支出的规模和增长速度均逐季攀升:一季度963亿元,同比增长23.4%;二季度2347亿元,同比增长38.1%,环比增长43.7%;三季度3649亿元,同比增长41.1%,环比增长55.5%;四季度4991亿元,同比增长40.6%,环比增长36.8%,虽然增长势头稍有回落,但增速仍然畸高,规模也超过一季度末规模的5倍??杉?,当前我国债务付息支出带来的支出压力和风险日益增大。

    二 2016年我国的积极财政政策及其成效

    (一)积极财政政策的顶层设计

    2016年我国的经济发展主线聚焦供给侧结构性改革,改革任务如下,在适度扩大总需求的同时,去产能、去库存、去杠杆、降成本、补短板,提高供给体系质量和效率。为了将供给侧结构性改革落到实处,中央明确了宏观政策、产业政策、微观政策、改革政策、社会政策五大相互配合的政策支柱,且对它们的定位分别为稳、准、活、实、托底[4]?;牟普咦魑饕暮旯壅咧?,旨在为供给侧结构性改革营造稳定的宏观经济环境,拟从四个方面着力:一是着力推动供给侧结构性改革,促进发展动力顺利转换;二是支持做好补齐短板工作,提高发展的协调性和平衡性;三是增强风险防控意识和能力,努力保持财政经济稳定运行;四是扎实开展国际财经合作,增强发展的内外联动性[5]。

    (二)积极财政政策的供给侧结构性改革取向

    2016年我国积极财政政策的核心仍然是其本来意义上的减税降费增支,但在经济新常态背景下,压力有增无减。一方面要稳定自身的财政运行,克服经济新常态带来的系统性减收增支风险;另一方面要在继续支持稳增长的同时,履行新的宏观调控使命——保障中央的供给侧结构性改革任务落地。在2017年新的起点上回望2016年积极财政政策取得的成效,最突出的便是有力地支持了供给侧结构性改革的五大任务落地,其中,最有“含金量”的是支持降成本和补短板,大规模减轻企业税费负担,补上多项民生短板。

    1.聚焦去产能分流人员安置

    2016年,去产能的重点是钢铁、煤炭行业,全年退出钢铁产能超过6500万吨、煤炭产能超过2.9亿吨,超额完成年度目标任务。但是去产能的背后必然产生大量分流人员,据人力资源和社会保障部统计,钢铁和煤炭两个行业去产能共涉及180万名职工的分流安置,其中,煤炭系统130万人,钢铁系统50万人[6]。

    财政政策在去产能方面的重头戏,就是解决分流人员安置的后顾之忧。为此,2016年中央财政特别设立总规模为1000亿元的工业企业结构调整专项奖补资金,对地方政府和中央企业化解过剩产能的工作给予奖励,鼓励清除“僵尸企业”。资金分两年安排、五年使用,根据去产能的程度、需要安置职工人数、困难程度等因素拨付,实行梯级奖补。2016年中央财政按照各地化解过剩产能目标任务的80%下达此奖补资金407亿元,专门用于支持地方做好钢铁、煤炭行业化解过剩产能有关人员安置工作,待验收完成后,将拨付剩余20%的梯级奖补资金。

    2.力推房地产去库存

    中央确定的2016年去库存任务是化解房地产库存,积极财政政策的着力点是满足多层次的住房需求,并将房地产去库存与惠民生、新型城镇化统筹推进。扩大住房需求,政策可以从三个方面着力:一是对无力购买住房的居民和家庭,支持其租房居??;二是对居住条件差的困难家庭给予货币化租金补助和安置补助;三是将政策范围扩大到非户籍人口,促其在居住地购房或租房居住。

    为了与保障性安居工程同步支持房地产去库存,全国各级财政采取以“由建转买”的方式支持棚户区改造,即提高棚改货币化安置比例,由棚改居民自行在房地产市场上购买安置房,或者由政府组织棚改居民采取团购方式购买安置房。2016年棚改货币化安置比例达48.5%,同比提高18.6%。2016年财政还支持266万户居民入住公租房,也在很大程度上消化了住房存量。

    此外,新型城镇化伴随大量农业转移人口,形成了大规模城镇居住需求,积极财政政策通过支持农业转移人口市民化、鼓励农民工和农民进城购房来间接消化房地产库存?!豆赜谑凳┲С峙┮底迫丝谑忻窕舾刹普叩耐ㄖ罚üⅰ?016〕44号),提出财政政策要鼓励农业转移人口通过市场购买或租赁住房,采取多种方式解决农业转移人口居住问题。为此,中央财政专门设置农业转移人口市民化奖励资金(2016年分配100亿元),来创造包括住房安置在内的一系列实现农业转移人口市民化的条件。

    3.从政府和企业两方面支持去杠杆

    去杠杆的核心是降低负债率,我国杠杆的情况是结构性的。与世界主要国家相比,我国总体负债率不高,但企业债务相对较高且增长速度过快;政府债务杠杆总体不高,但地方政府债务相对较高且增长速度较快。因此,2016年中央将去杠杆的主攻方向定位于降低企业杠杆率,积极财政政策提供了系列政策支持,而地方政府债务管理方面,则加速推动制度建设。

    降低企业杠杆率方面,主要是通过债转股的方式来降低负债,为重组、破产、清算等降杠杆交易行为提供了相关财政政策支持。一是在企业重组方面,给予符合条件的企业增值税、企业所得税、土地增值税、契税等税收减免优惠;二是在企业破产注销方面,对清算费用、企业职工工资以及真实损失的呆账等予以企业所得税税前扣除;三是在企业资产证券化方面,所涉及的有关合同暂免征收印花税;四是在不良资产处置方面,允许以债转股为目的转让单笔债权;五是进一步明确国有金融企业股权转让程序,支持其灵活高效地进行债转股工作。

    地方政府债务管理方面,对增量和存量都做出了有利于去杠杆的安排。在增量方面严格限额管理,在存量方面扩大债务置换,2016年因债务置换节约利息支出4000亿元,有效地减轻了地方政府债务负担,缓解了其偿债压力。事实上,我国在地方政府债务层面去杠杆的重点放在制度建设层面,2016年我国出台了多项地方政府债务管理制度,已将地方政府债务纳入闭环式管理体系,为杠杆率的有序降低打下了坚实的制度基础。

    4.通过减税降费大幅降低企业成本

    积极财政政策的内涵就是通过增加支出、减少收入来达到对经济扩张性支持的效果,2016年我国积极财政政策的核心是减税降费,大幅降低了企业成本,成为最有力度的降成本举措。

    在减税方面,一是全面推开营改增试点,由于实行扩大试点行业范围和扩大增值税抵扣范围的“双扩”举措,实现了所有行业全面减税、绝大部分企业税负有不同程度降低的目的。二是在企业所得税成本费用税前扣除方面,两次扩大研发费用加计扣除政策范围,对部分行业企业放宽适用固定资产加速折旧政策的条件。三是加大对小微企业和高新技术企业的税收优惠力度。四是全面推进资源税改革,消除了资源税费重叠问题,2016年资源税同比下降8.1%,减轻了企业成本负担。

    在降费方面,一是进一步清理政府性基金,2016年停征、整合归并政府性基金10项,同时取消地方违规设立的政府性基金,扩大免征教育费附加等优惠政策覆盖范围。二是取消或停免征涉企行政事业性收费,2016年各地共取消、停征、免征涉企行政事业性收费90项,降低标准82项,扩大部分行政事业性收费的免征范围。三是清理规范涉企保证金和行政审批中介服务收费。此外,2016年还对住房公积金缴存比例设置了12%的上限,并提出阶段性适当降低住房公积金缴存比例的具体办法,对生产经营困难企业提供暂缓缴存的支持,切实减轻了企业的非税负担。

    5.财政支出致力于补发展短板

    我国在贫困人口发展、基础设施、教育、农业等方面存在短板,而补齐这些短板的关键在于政府主导、财政投入。

    在扶贫方面,2016年中央财政安排补助地方专项扶贫资金达到661亿元,比上年增长43.4%,同时,在不少于1/3的贫困县开展涉农资金整合使用试点,将多渠道分散投入的近20项可以整合使用的贫困县涉农资金纳入试点范围,以加大扶贫开发投入的力度,提升精准性。

    在基础设施方面,2016年中央财政安排中央基建投资5000亿元,主要投向“一带一路”、京津冀协同发展、长江经济带三大战略以及保障性安居工程和城镇基础设施节能环保等重大基础设施,支持补基础设施短板,提高基本公共服务保障能力。此外,财政还深入推进PPP改革,积极引进社会资本参与基础设施投资。2016年对已落地、符合条件的42个示范项目拨付中央财政PPP以奖代补资金2.6亿元;联合金融机构设立规模1800亿元的中国PPP基金,为PPP提供融资支持和引导,基金推动当年完成517亿元投资额度。

    在教育方面,2016年,中央对各阶段的教育短板均予以财政支持(见表4)。

    表4 2016年中央财政对各阶段的教育短板的支持

    在农业发展方面,2016年财政从六方面给予支持:一是支持主要农产品收储,二是支持粮食主产区利益补偿,三是支持绿色农业发展,四是采取定向销售、划转为国家一次性储备、竞价拍卖等方式支持粮棉库存消化,五是继续支持农村流通现代化,六是通过支持高标准农田建设、高效节水灌溉、耕地修复、种植结构调整、灾后水利薄弱环节建设等支持农业可持续发展。

    三 2017年我国积极财政政策展望及建议

    2017年财政政策要更加积极有效,这是中央对财政政策新的定位??悸堑交普叽τ诓普陨砜沙中椭С殴└嘟峁剐愿母锷兜牧街厝挝?,其减税降费增支的边界必须扩展。从现实来看,收入一端只能在三个方面做文章,一是扩大增量,二是用足存量,三是借助外力。扩大增量,即继续扩大财政赤字和政府债务规模,逐阶段提高赤字率;用足存量,即加大统筹财政资金和盘活存量资金的力度;借助外力,即积极推动政府与社会资本和金融资本的合作。支出一端则只能在两个方面做文章,一是增支,即增加必要的财政支出和政府投资;二是节约,即压缩不必要的开支,提高财政资金使用效率。事实上,过去一年的战略部署基本上考虑到这些方面,新的一年需要更关注落实,更关注还有哪些操作空间。

    (一)积极财政政策的预算反映与展望

    在政府预算中最能体现积极财政政策取向的是财政赤字和债务,其规模和结构的安排以及如何从收支两个方向进行分解和落实,都是积极财政政策设计所要关注的问题。

    1.财政赤字和债务的扩张

    2017年预算显示,一般公共预算拟安排2.38万亿元赤字,其中,中央财政赤字15500亿元,地方财政赤字8300亿元,赤字规模与上年相比增加2000亿元,增长9%。财政赤字的预算安排体现了三重意义。第一,赤字规模的扩大体现了财政政策的扩张。第二,预算财政赤字率与上年预算持平,高于上年实际赤字率0.1个百分点,是近年增长幅度的最低水平(见图4),体现了宏观经济政策的相对稳定。第三,政府承诺增加的预算赤字主要用于支持减税降费和保障重点领域支出,既体现了对可能的财政风险的规避,也致力于满足供给侧结构性改革的需要。

    从政府债务预算来看,2017年预算批准的中央国债余额限额141408亿元,地方政府一般债务限额115489亿元,地方政府专项债务限额72685亿元,分别较上年增加15500亿元、8417亿元、7883亿元[7],分别与中央财政赤字、地方财政赤字、政府性基金赤字相对应,由此可见,2017年各预算赤字的弥补仍然主要依靠举债。

    图4 2006~2017年我国一般公共预算赤字规模与赤字率变动趋势

    2.进一步减税降费

    预算安排如此大规模的赤字或债务,如何进行分解、缓释和落实?首先,依然是支持减税降费。政府工作报告和预算报告明确提出,2017年进一步减税降费,减少企业税负3500亿元左右、涉企收费约2000亿元。

    在减税方面,一是营改增试点政策的完善将释放更大的减税效应,2017年有4个月的四大行业减税翘尾因素;按照营改增政策规定,纳税人2016年购入的不动产当年可以抵扣60%,剩余的40%将在2017年同当年购入的不动产60%可抵扣部分一起抵扣;随着政策和征管的不断完善,特别是企业对税制适应性的不断增强、内部管理不断改进,抵扣的数额也会明显增大[8];简化增值税税率结构,由4档减并至3档,进一步减轻企业负担,扩大减税效应。二是小微企业享受更为优惠的企业所得税政策,减半征收的范围上限由年应纳税所得额30万元提高到50万元,科技型中小企业研发费用加计扣除比例由50%提高至75%。三是包括物流企业大宗商品仓储设施城镇土地使用税等6项2016年底已经到期的优惠政策,2017年还将继续实施。

    在降费方面,一是全面清理规范政府性基金,包括取消城市公用事业附加等基金,授权地方政府自主减免部分基金,最终全国政府性基金仅保留21项。二是取消或停征35项中央涉企行政事业性收费,收费项目减少一半以上,最终仅保留33项并公布收费目录清单。三是减少政府定价的涉企经营性收费,清理取消行政审批中介服务违规收费,推动降低金融、铁路货运等领域涉企经营性收费,加强对市场调节类经营服务性收费的监管。四是继续适当降低“五险一金”有关缴费比例[9]。

    3.加大对重点支出的支持力度

    2017年全国一般公共预算支出194863亿元,比上年执行数(扣除地方使用结转结余及调入资金)增长6.5%,政府性基金相关支出55473.16亿元,增长21.3%。重点支出仍然是与民生和补齐短板有关的支出,如图5所示。从重点支出的增长情况看,教育支出、社会保障和就业支出、医疗卫生与计划生育支出分别比2016年同口径预算执行数增长4.8%、5.5%、5.1%。并且,有多项新政出台:实现义务教育学生“两免一补”和生均公用经费基准定额资金随学生流动;设立支持地方高校改革发展资金341亿元;继续提高退休人员基本养老金标准以及基本公共卫生与基本医疗保险的财政补助标准。

    此外,随着2017年供给侧结构性改革升级,财政对振兴实体经济的支持力度加大,2016年设立的国家中小企业发展资金、先进制造业产业投资基金、工业转型升级资金,在2017年均会加大财政投入力度。在此基础上,设立中国互联网投资基金,首期募集的300亿元资金中,中央财政出资20亿元作为引导资金,该基金将支持互联网创新发展,为优秀互联网企业提供强有力的支持。2017年中央财政中小企业发展专项资金拟安排71.67亿元,重点支持30个城市开展“小微企业创业创新基地城市示范”,为小微企业提供融资支持的同时,优化创业创新机制。

    图5 2017年全国一般公共预算支出结构

    4.继续挖掘、统筹、盘活财政资金的空间

    2017年,中央在统筹和盘活财政资金方面也有了新的动作。

    一是预算间的统筹。在前两年统筹的基础上,将新增建设用地土地有偿使用费、南水北调工程基金、烟草企业上缴专项收入3个项目收支由政府性基金预算转列一般公共预算,同时,将中央国有资本经营预算调入一般公共预算的比例由2016年的19%提高到22%。2017年一般公共预算显示,将从政府性基金预算中调入26亿元,从国有资本经营预算中调入257亿元。

    二是加大财政支出优化整合力度。在2016年整合设立土壤、大气、水三项污染防治基金以及启动贫困县涉农资金整合试点的基础上,2017年将进一步整合设立水利发展资金,贫困县涉农资金整合试点范围也将扩大到全部贫困县,并探索建立涉农资金统筹整合长效机制。

    三是加大专项转移支付的清理和整合力度。在2016年专项转移支付压减到94个的基础上,2017年将进一步压减至76个(见图6),对缓解专项转移支付使用效率较低、使用进度慢、资金沉淀闲置等问题的成效显著。预算显示,2017年中央对地方转移支付56512亿元,增长7%,其中一般性转移支付占62%,增长9.5%,专项转移支付占38%,增长3.1%,实现了转移支付结构优化。

    图6 2013~2017年我国专项转移支付数量

    5.保障政府与社会资本合作项目落实

    近三年来,我国政府与社会资本合作得以有序推进:2015年推广,2016年签约,2017年落地开工。据专家测算,2017年PPP落地项目累计计划投资额将达到4.2万亿元,落地开工规模达到1.4万亿元,贡献固定资本形成总额7700亿元,将拉动GDP增长1.1个百分点左右[10]。按照《政府和社会资本合作项目财政承受能力论证指引》的要求,每一年度全部PPP项目需要从预算中安排的支出责任,占一般公共预算支出的比例应当不超过10%,按此标准,2017年财政对PPP的投入将不到2万亿元,可见,引入PPP真正实现了财政的小投入、大产出,对政府债务形成有效替代。

    为了能让PPP健康发展,发挥更大的效力,2017年财政部PPP中心与天津金融资产交易所合作共建“PPP资产交易和管理平台”,与上海联合产权交易所合作共建“PPP资产交易中心”,为社会融资搭建平台。此外,2017年国务院办公厅印发《关于进一步激发社会领域投资活力的意见》,引导PPP发展范围扩展到医疗机构、养老服务机构、教育机构、文化设施、体育设施建设运营领域;财政部出台《政府和社会资本合作(PPP)综合信息平台信息公开管理暂行办法》,从制度层面为PPP的发展营造公开、透明的环境。

    6.明确节约和压缩一般性支出幅度的下限

    2017年政府工作报告和预算报告均提出,按不低于5%的幅度压减非刚性、非重点项目支出,同时,继续按照只减不增的原则,严格控制“三公”经费预算,压减会议费、培训费、宣传费、咨询费、软课题经费和涉企补助等支出。另外,对政策目标已经实现的项目,不再安排预算;对实施环境发生变化的项目,重新核定预算;对绩效不高的项目,减少预算安排或不再安排,提高支出的有效性和精准度。这样,从支出端进行结构性调整,对基本民生保障和扶贫、农业、生态环保等重点领域投入优先保障且有增无减,对除此之外的一般性支出、项目支出做到最大限度地压缩和节约,也相对减轻了赤字和债务的压力。

    (二)推动财政政策更加积极有效的建议

    如何让财政政策更加积极有效?收入方面,需要更加积极地减税降费;支出方面,需要更加积极地扩大支出规模、提高支出强度和效率。但是,面对业已存在的较大财政收支矛盾,必须通过更加科学、更加合理的政策设计赋予财政政策更加积极有效的特征,以保障经济稳定发展、国家治理现代化、财政可持续等多元目标的实现。

    1.减税降费的新阶段需要更大的政策理性

    从现实看,在我国实施供给侧结构性改革的两年内,减税降费政策将为企业减轻税费负担上万亿元,是积极财政政策的主力。然而,对此项政策必须有清醒的认识,因为减税降费的空间毕竟有限,随着不当税费负担越减越多,其政策效力必然递减,要让它更加积极有效,对待它的态度就要回归理性,从浅层的、政策层面转向根本性的、制度层面去拓展。

    首先,需要实现税制结构的真正优化。减税降费政策的目的是减轻企业税费负担,但是在我国以流转税为主体的税制结构下,企业承担了90%以上的税费,只通过政策性减税降费降低企业税负的力度有限,只有通过税制改革逐步提高直接税比重、降低间接税比重,优化税收负担结构,才能从根本上把企业从沉重的税负中解放出来。

    其次,需要加大降费的力度。非税收入规模庞大一直是我国财政的一大特色,多由历史因素、体制因素造成,大多数收费是向企业征收的,造成企业沉重的负担。从现实来看,降费仍有空间,可以作为让财政政策更为积极有效的重点,但也应从制度和法律层面加以保障。一方面,加速推进清费立税进程,尽可能地实现费改税;另一方面,公开中央和各地收费目录清单,试行企业缴费卡制度,跟踪企业付费情况,及时发现问题,严肃查处违规收费行为。

    最后,需要加强企业产品供给能力。企业税负沉重的大部分原因还在于企业自身,因为在通常情况下,企业所负担的间接税、部分直接税以及收费均可随产品销售实现转嫁,由最终的消费者实际负担,但是目前我国企业生产的产品与市场需求不匹配,产销链条不畅导致税负转嫁链条不畅,大部分税负转嫁不出去。为此,财政政策着力点应放在疏通税负转嫁链条上,支持企业从全球产业链的低端向中高端发展,提升企业创造附加值的能力。

    2.以广口径赤字率判断积极财政政策的施策空间[11]

    当财政收支压力以财政赤字来肩负时,对赤字和债务风险的管理就变得异常重要,除了调入预算稳定调节基金和其他预算资金、动用结转结余资金外,财政赤字只能通过举债弥补,因此财政赤字与政府债务风险是一个问题的两个方面。从目前来看,我国3%的赤字率显然是被低估了,因为,政府性基金预算赤字、显性和隐性地方政府债务所形成的赤字均未被纳入计算。以2016年为例,如果将政府性基金预算赤字、置换债所形成的赤字[12]与一般公共预算赤字合并计算广口径赤字率,我国的赤字率将达到7.7%。事实上,7.7%的赤字率也仅考虑了显性债务,还有庞大的隐性债务并未被纳入计算,仍然存在被低估的问题。由此可见,积极财政政策减税增支、增扩赤字的空间并没有理想中那样大,必须警惕迅速累积的地方政府债务风险。

    首先,需要以广口径赤字率判断积极财政政策的空间,不仅要控制地方政府债务的发行规模,也要控制地方政府债务置换的规模。

    其次,需要警惕借由产业投资基金、PPP等“外衣”而产生的兜底回购(保障本金)、保障收益(每年一定比率的固定收益)、分期付款(以政府购买服务的名义每年从预算中安排支出)等新的债务形式带来的隐性地方政府债务风险。

    再次,还需要警惕地方政府债务的外延式负效应,既包括发债引起的中国人民银行库款集中流入流出而对货币市场产生的不利影响,也包括地方政府发债扩大政府投资而对民间投资产生的不利影响,具体做法是进一步完善地方政府债务管理制度。

    最后,需要警惕债务付息产生的风险,我国显性和隐性债务规模庞大,必然产生规模庞大的债务成本,债务付息支出规?;蚪窆鲅┣蛩频?,越滚越快、越滚越大,所带来的风险必须警惕。

    3.财政支出政策需要进一步提高精准度

    财政政策更加积极有效,其中“有效”的落脚点必然是在支出端,这就需要进一步提高财政支出政策的精准度。

    首先,加大对创新发展的支持力度。创新发展位列五大发展理念之首,是我国发展的短板,必须得到重视。从表3列示的2016年我国一般公共预算重点支出规模和增速排序来看,文化体育与传媒支出的规模和增速均处于末位,科学技术支出虽然增长较快但规模列倒数第三位,这两项与创新发展关系密切的支出处于弱势地位,不足以支撑创新驱动发展战略。在财政运行呈现若干结构性特征、财政资源相对不足的前提下,可着力从“四新”——新技术、新产业、新业态、新模式入手加大支出力度,形成新动力推动经济增长[13]。

    其次,将财政资金统筹和盘活进一步落到实处。2017年是国务院《关于印发推进财政资金统筹使用方案的通知》中规定“除国务院批准的个别事项外,三年内逐步调整转列一般公共预算并统筹使用……三年内逐步取消一般公共预算中以收定支的规定”的时间表的第二年,需要把握节奏强化落实,将存量资金使用与年度预算安排统筹考虑,连续两年未用完的结转资金,一律收回统筹使用并加强绩效管理。

    最后,提高PPP民营社会资本参与率。我国PPP发展到现阶段遭遇的一个难题是民营社会资本参与率较低,截至2016年12月末,PPP国家示范项目的民营社会资本参与率仅为39%,虽比6月末提高3个百分点,但仍然与目标期望相差甚远[14]。解决这一问题的根本,除了取消对民营社会资本设置的差别和歧视性条款外,更重要的是解决资金规模大和资金流动性低的问题。因为民营社会资本更倾向于投资规模小、时间短、收益快的投资项目,与PPP的特点不符,要提高民营社会资本的参与率,就需要采取措施将两者相匹配,当前最可行的是推进PPP项目资产证券化。一是对能产生稳定现金流的PPP项目,鼓励先行先试;二是对准公益性和公益性PPP项目,鼓励开展大型、一体化的PPP项目,形成跨领域的收益项目,为打包项目资产做支撑[15]。

    4.破解“三去一降一补”五大任务所遭遇的瓶颈

    第一,在去产能方面着力消解地方政府的后顾之忧。在处理“僵尸企业”的过程中,来自地方政府的阻力不小,为了将可能的“崩盘”风险后移,地方政府帮助“僵尸企业”在金融机构融资,令其僵而不死。为了减轻或消除去产能对地方经济、金融系统、社会稳定的威胁,财政要承担更多的改革成本,除了分流人员安置外,还要处理巨额债务和厘清过于复杂的权责关系等。

    第二,在去库存方面着力化解供给与需求之间的矛盾。由于库存大的核心是供需不匹配,因而从销售力度和营销手段上做不出去库存的文章来,所以财政政策的着力点一方面要扩大需求,另一方面要改善供给,使二者相匹配。以房地产业为例,其去库存的压力在三、四线城市,因此,支持棚户区改造和农业转移人口购房的财政政策要以消化三、四线城市房地产库存为导向。

    第三,在去杠杆方面着力防止新的债务杠杆的形成。目前,去杠杆的关注点集中于降低杠杆率,事实上,只要债务增长慢于经济增长,债务杠杆率就能实质性降低,通过地方政府债务闭环式管理体制建设,已实现了地方政府债务的有序增长。目前需要警惕的实际上是快速形成的新杠杆——专项建设基金的杠杆效应。2015年设立的专项建设基金在稳增长方面发挥了重要作用,据测算,专项建设基金可撬动4倍以上的投资,而被撬动的投资多来自银行贷款,再加上专项建设基金的体量大、投放快,杠杆效应不容小觑。

    第四,在降成本方面着力支持降人力资源成本。直至目前,降企业成本主要聚焦在减税降费方面,而随着减税降费政策效应递减,降成本需要另辟蹊径。事实上,人力资源成本是企业面临的刚性增加的成本,因为受人口老龄化、适龄劳动人口下降、农村剩余劳动力转移效应收窄等劳动力供给的总量和结构制约,难以降下来?;普咝枰嫦虺て?,从提高劳动力供给有效性方面,加大教育、培训以及就业相关支出,进而降低企业人力资源成本。

    第五,在补短板方面着力优化结构。补短板需要真金白银,但在经济新常态下,财政资源的有限性较为突出,只能进行以资源配置为导向的结构性调整。从目前来看,除了反贫困、基础设施、三农发展外,我国资源环境、文化教育、城镇化等领域仍然存在较大的短板,在财政资源有限、财源建设乏力的背景下,需要分层次、分阶段地补齐。

    5.继续打造与国家治理现代化相适应的现代财政制度

    充分实现积极财政政策目标,还需要体制层面的保障,即要加快推进中央与地方事权和支出责任划分、税收体制、预算管理体制、国有企业、社会保障制度等方面的改革,在保障财政政策更加积极有效的同时,也向2020年基本建立现代财政制度的改革目标迈进一步。当前需要着力推进如下制度建设。

    首先,着力理顺中央与地方财政支出关系。目前,从中央支出来看,中央本级支出与中央转移支付规模悬殊。以2016年一般公共预算医疗卫生支出为例,中央本级支出仅占0.7%,而中央财政下达公立医院、基本药物制度、公共卫生服务、城乡医疗救助等补助资金以及计划生育、城乡居民医疗保险等转移支付约是中央本级支出的37倍。社会保障与就业支出也是如此,中央本级支出仅占4%,而中央财政下达基本养老金转移支付、自然灾害生活补助资金、优抚对象补助经费、退役安置补助经费、就业补助、困难群众基本生活救助补助等项支出约是中央本级支出的9倍??杉?,基于事权与支出责任相适应的财政体制改革不能一步到位的现实,优化中央支出的结构、提高中央支出的精准度和效率、理顺中央与地方财政支出关系已然迫在眉睫。

    其次,完善增值税制度并择机立法。试点就是为了立法,目前营改增试点已经全面推开,到了完善增值税制度阶段,在制度完善后应适时启动增值税立法。现行增值税制度较为复杂,征税和纳税的成本均较高,完善增值税制度应以简化税制为核心??悸堑较质档男枰?,增值税税率可以选择一档基本税率加一档低税率的做法,基于亚太地区增值税税率偏低的实际,基本税率最终定为10%左右、低税率定为5%左右较为合理,征收率也应只设一档,定为3%左右[16]。除了基于税负测算的税率简并外,进一步完善增值税税制还需要基于行业特征的包容性或个性化税制权衡、增值税收入分配机制的最终落地等。

    最后,把握建立健全现代财政体制的时机。由于与全面推开营改增试点同步实施的还有调整中央与地方增值税收入划分过渡方案,可以营改增改革试点的成果为基础,进一步理顺中央与地方间财政关系,最终建立健全现代财政体制。在《国务院关于推进中央与地方财政事权和支出责任划分改革的指导意见》(国发〔2016〕49号,简称《意见》)正式发布后,我国在调整政府间财政关系方面迈出了关键性的一步,现在正是深入推进财政体制改革的有利时机。2017年预算报告提出加快制定中央与地方收入划分总体方案,而这首先要将《意见》中的改革事项充分落实到位。

    综上所述,无论是供给侧结构性改革,还是在经济新常态下稳定增长,都需要财政政策更加积极有效,所以当前要加大赤字和债务的规模,但同时必须保证财政的可持续,这就需要拓展积极财政政策的边界。唯有把所有的空间和缝隙都占满,财政政策才能在财政运行安全的前提下更为积极有效,为供给侧结构性改革和经济稳定增长提供可靠支撑。

    标签: 财政政策 预算 财政运行

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