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    加快国内天然气行业改革,培育多元化市场主体

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    天然气行业改革的国际经验

    (一)美国

    美国是天然气工业发展最早的国家之一,其天然气市场化改革比较早,并且改革比较成熟。早在20世纪70年代,美国就开始了天然气市场化改革,首先将天然气井口价格管制解除,然后拆分销售业务和管输业务,引入第三方准入环节,促进市场竞争,形成良好的天然气市场机制和竞争格局,促进天然气市场的发展。美国的天然气市场化改革可以分为四个阶段。

    第一阶段,1938年以前,美国的天然气市场处于自由发展阶段。20世纪初期,美国的天然气工业开始起步,早期并没有专门的政府管制管理垄断问题。政府根据宪法中的贸易条款,对天然气行业进行监管,其中联邦政府监管跨州的天然气贸易,而对于天然气的运输和生产并不干预;州内的天然气贸易由州政府负责。但是对于跨州的天然气管道监管,联邦政府和州政府都没有监管职责,因此在跨州的天然气管道监管中出现了监管空白的局面。在自由发展时期,美国的天然气管道公司实行垄断定价,具有明显的垄断地位。

    第二阶段,美国全面监管天然气市场,主要从1938年到1977年。从1935年起,美国开始对天然气市场进行调查,公布在天然气产业链中存在高度的市场集中以及滥用市场支配力问题。为了促进天然气市场健康发展,美国国会通过了《天然气法》,开始对天然气行业进行全面监管。在《天然气法》中,联邦政府的管辖范围包括采购天然气的州际转售、涉及州际贸易的天然气运输,以及从事此类销售或者运输的天然气公司。联邦能源监管委员会监管天然气管道,州监管机构负责监管州内的天然气管道。

    第三阶段,1978年到1991年,由于严重的天然气短缺问题,美国开始放松对天然气的管制,并出台相关政策,统一天然气市场价格,解除价格控制,刺激生产。同时,为了保证居民用气的供应,美国政府也制定措施,限制新电厂和新工业锅炉的天然气使用。但由于各种因素的影响,美国的天然气市场出现了混乱的局面,20世纪80年代,美国联邦能源监管委员会制定了一系列措施引导天然气市场,包括分离管道公司的运输业务和贸易、开放不便于更换燃料的用户的管道使用权、给予一些愿意提供开放运输服务的天然气管道公司管道设施许可和新的服务许可。

    第四阶段,从1992年开始,美国的天然气市场不断完善,解决了阻碍市场自由竞争的问题。美国强制性地解除了管道公司的运输业务和销售业务,并且明确禁止管道公司从事天然气销售业务。美国实施了为所有卖方提供开放的运输服务等措施,并不断修改完善,将天然气管道作为促进产业竞争的突破口。美国通过强制性要求管道第三方准入、解除管道公司的运输业务和销售业务、解除井口价格管制等,完成了天然气行业的市场化改革,建立了现代天然气市场运行机制。

    (二)英国

    在欧洲推行市场开放前,英国就已经开始了天然气市场化改革,并对之后的欧洲市场有一定的借鉴。1964年到1979年,英国的天然气市场实行政府直接控制以及国有企业经营垄断,天然气实行低价策略,以培育天然气消费市场,减少环境污染。民用的天然气价格比原油和煤的价格低很多。这一时期,英国的天然气消费虽然迅速增长,但是影响了天然气生产商的积极性。

    1982年到1994年,由于国有企业经营垄断的弊端不断凸显,影响了天然气市场的发展,英国政府开始对天然气市场进行改革,促进天然气市场自由竞争,实现了天然气的跨越式发展。英国在1982年、1986年分别制定了《石油和天然气法》《天然气法》,以推进天然气市场的自由竞争。英国通过引入管网准入机制、放开天然气市场供应的部分管制、设立专门的行业监管机构等措施,推动了天然气市场化改革,同时也促进了英国天然气行业的发展。

    从1995年开始,英国政府继续推行一系列改革措施,促进天然气市场形成全面竞争格局。1995年,英国颁布了新的天然气法,引入竞争,提高零售市场的竞争性。1997年,英国天然气集团(BG GROUP)顺应发展趋势,对公司进行重组改革,分离天然气零售、交易等业务,将其重新划归为新的公司,并重组内部财务,更改公司名称。1999年,英国提出即日商品市场,促进贸易平衡,降低总体均衡成本,明确天然气灌输能力机制和平衡机制。2000年,英国继续补充和完善关于天然气的相关法律法规。2000年,BG公司将技术服务、运输等业务重新划分,归为新成立的Centrica公司。2002年,Centrica公司与英国国家电网公司(National Grid)合并,开启了天然气运输网络所有者、市场运营商独立经营的格局。英国的天然气行业实现了零售收费市场、合同市场、批发市场的全面竞争。

    (三)欧盟

    1.改革概况

    欧盟是全球三大天然气消费地区之一,2009年经济?;?,欧盟的天然气市场得到了长足发展,经济?;?,其天然气市场发展速度放缓。欧洲各国天然气行业的发展历程不同,市场差异也比较大,法国和德国已经进入成熟发展阶段,基础设施完善,市场需求稳定,并且气源有明显的多元化特征。总体来看,欧洲国家的天然气消费进口依赖性强,主要进口国包括俄罗斯、挪威、荷兰等,也从卡塔尔、尼日利亚、阿尔及利亚等国家进口部分液化天然气(LNG)。欧盟从1998年即开始了对天然气行业的改革,欧盟发布指令,要求加快建立欧盟内部天然气市场,并且欧盟各国在天然气配送、储存、输送等领域有义务维持市场的公平竞争,保障欧盟内部天然气市场的建立和运营;同时,各国要及时修订相关的法律法规。2003年,欧盟要求成员国根据规定调整相关法令,从法律上拆分一体化企业的管输和营销业务,向欧洲各国非居民用户开放天然气市场,最终使消费者能够自由选择天然气供应商。欧盟的天然气市场化改革主要有三个目标,第一,改革市场,促进天然气市场的竞争,为消费者提供低价、优质的服务;第二,保障天然气供应,推进清洁能源的使用,增加清洁能源的供应;第三,推动建立统一的能源市场。

    2.改革重点措施

    推进天然气行业的市场化进程,是欧盟天然气行业改革的一个重点。2003年,欧盟发布相关改革指令,明确提出要实现欧洲天然气行业的市场化,并且规划了天然气市场化的时间表,指导天然气行业改革的进程。在改革中,欧盟要求将天然气市场的供应链进行拆分,提供公平的环境,使天然气供应商能够接入管网,促进多家管网运营商的竞争,引入上游竞争,使供应商之间、管网输配商之间充分竞争,打破上下游一体化的垄断情况,使天然气市场更加规范化,促进天然气市场的交易。

    管网输配商不仅需要在监管机构获得运营许可证,同时还需要获得国家和城市的管网经营权,然后才能提供天然气给消费者。随着天然气市场的不断开放,原有的市场垄断不断减少。在天然气市场化改革进程中,管网独立和第三方准入是关键环节。

    欧盟委员会在2007年提出了相关立法,要求强制拆分大型能源企业的供应和管网输出,防止一家公司同时控制天然气上下游产业链,从而形成垄断。经过强制拆分,欧盟将原本的全能型大型能源企业分成了若干家独立经营能源供应或者运输的企业。这可以为第三方提供公平的管网准入条件,保证市场的公平开放,形成充分竞争的市场局面,提高天然气服务的质量,丰富消费者的选择。

    根据欧洲议会的改革方案,大型能源企业有三种选择:第一是建立完全独立的管网输送管理公司;第二是设立独立的管网机构,将管网管理外包出去;第三是拆分所有权,彻底分离管网和销售,将输送网络出售出去。为了保证产供分离的有效实行,欧盟建立了独立的监管机构,真正落实能源市场自由竞争的政策。

    德国的天然气运输局面是多个运输商竞争。德国有超过700家企业从事天然气配送、运输、进口、生产等业务,并且都是私营公司。德国的RWE、E.ON等私营大公司呈分区统治又相互竞争的格局,各个公司分别控制着不同的区域。在法国,法国燃气集团是天然气上中游一体化公司,法国燃气子公司单独经营储气、配气、输气等业务,并且在财务上母公司保持分离的状态。法国的输气网络运营商有道达尔、法国燃气集团,二者有明显的区别,道达尔管理1个区域中心,有14个承运商;法国燃气集团,管理4个区域中心,有50个承运商。

    欧盟天然气市场化改革的另一个重点是价格监管,即在天然气产业链的各环节进行价格监管。欧盟天然气市场的上游价格已经完全开放,供应商和用户可通过谈判商议确定价格。欧盟各国严格监管天然气的管道运输、储气、配气价格,以及利润率。在输气环节,欧盟各国依据成本加合理的利润制定管道运输费。最大许可收益率为6%~8%,由国家监管机构规定。法国能源监管委员会监管管道运输的服务成本,周期为4年。法国能源监管委员会的监管机制是调整天然气管道运输费用的价格上限,并且要求定价不断下降,促使管网输配商降低成本,拓展市场,保证收益,实现公司合理盈利,保降日常经营。

    欧盟各国储气环节的监管政策各不相同,通常采用成本加合理的利润的方式确定储气费用。运营商通过赚取直接服务费或者峰谷差价,获取储气费用。法国的储气费用由储气公司自己确定,德国的储气费用实行监管的方式。天然气公司获取储气费用的方式有两种:第一种是向用户提供天然气储存或者借贷服务;第二种是在天然气需求低谷时期低价买进,然后在需求高峰时期高价卖出,获得差价。

    欧盟各国严格监管配气环节,通常采用成本加合理的利润的方式确定配气费用。法国能源监管委员会的监管周期是4年,配气环节的最大许可收益率是6.75%;同时,针对配气费用,法国能源监管委员会实行调整价格上限的监管机制。欧洲国家针对不同的用户,输配气价格的监管力度有所区别,对于普通居民用户的天然气价格,都需要进行监管;对于有较高垄断性的环节,监管力度会比较大。法国采取集中式的方式进行天然气的监管和运营。法国燃气公司的资源生产、运输、配送等各个环节的业务,直接由法国能源监管委员会监管。

    (四)新西兰

    20世纪60年代以前,新西兰处于煤气时代,1950年以后,由于煤炭储量减少且质量差,供应难以为继。50年代末,新西兰发现了天然气田,由此新西兰开始进行天然气基础设施项目建设,开发利用天然气资源。发现天然气田后,新西兰建立了天然气集团,负责天然气资源的购买、处理、运输等业务,此公司在天然气行业处于垄断地位至90年代。新西兰天然气的开发生产稳步发展,相关基础设施不断完善,天然气的份额在能源利用中不断增加,促使新西兰原有的管理模式和行业结构发生了变化。1992年,新西兰开始全面改革天然气行业,制定了新的天然气法案。

    新西兰天然气行业改革的目的是引入市场竞争,为天然气行业发展营造良好的市场环境和政策环境,促进天然气行业健康发展。新西兰放松了对天然气行业的管制,取消了政府对天然气价格的控制和对区域性天然气零售专营权的授予,并且强制要求兼营天然气的电力企业放弃天然气输配业务,同时分离纵向一体化企业的天然气销售业务、运输业务。新西兰实行输配企业的信息披露机制,披露价格、收益、资产等信息,引入天然气输配管网开放机制。对于国家天然气公司,新西兰实行私有化改革的方式。首先制定相关的法律法规,保障改革顺利进行。新西兰对行业安全监管采取宽松式的模式。新西兰天然气行业的法律法规比较健全,呈金字塔状,有国家一级的《天然气法》和《雇工健康安全法》。国家一级法律主要是原则性规定,内容相对简要,可以保持多年不变。国家二级法律比国家一级法律更加具体,内容涉及各类燃气业务和消费领域,包括《健康、安全、环保条例》《燃气信息披露条例》《燃气条例》等。国家二级法律下还有行为规范和行业标准,主要是专门规定了燃气行业不同业务、不同领域、不同设施的环保、健康、安全等标准,重点是技术规制,内容具体详细,具有较强的操作性。另外,新西兰还有部分全国性通用法律,对天然气行业也有不同的约束作用。

    新西兰政府并没有专门的天然气独立监管机构,行业参与者的自我管理是天然气行业管理的主要模式。政府和行业协会提供法律法规框架、监督检查、政策指导,实行宽松式的联合管制。由于政府依据企业的经营和管理业绩检查法律法规的实施效果,因此其又被称为“业绩式管理模式”。新西兰政府在天然气行业中的主要作用是确定行业发展战略目标,制定行业政策和法律法规,并对落实情况进行监督,为天然气行业健康发展提供良好的商业环境。新西兰的所有矿产资源归国家所有,政府资源管理机构是矿产资源局,其需要对企业的勘探开发计划、经营资质进行审查,并据此授予相关许可证,定期举行开发区块的招标活动,对已开发区块依法征收矿区使用费和税款。消费者事务部中的能源安全局对天然气进行技术管理,制定行业安全、质量和计量条例,检查执行情况,确保燃气具的安全生产和使用、管网设施和电器等的安全和质量,对消费者和企业进行质量教育、能源安全教育,提供能源安全计量和质量方面的信息。

    新西兰燃气行业协会是新西兰主要的行业中介组织,其中心任务是利用相关法律授予的权利,广泛听取意见,吸取行业操作经验和安全管理经验,制定天然气技术标准和安全规范,并监督其实施。根据行业安全的实际情况,新西兰天然气行业理事会每年都要制定阶段性安全工作计划。新西兰天然气行业的参与者依据相关法律规范自身的经营行为,其安全管理也需要按照相关的规范进行。新西兰几大配送企业和运输企业需要依法对资产价值、运输能力、商品及服务价格等进行披露。根据企业公布的数据,天然气用户可以实现监督企业的市场行为,使自身的合法权益得到保障。

    (五)经济合作与发展组织

    经济合作与发展组织(OECD)国家采取竞争法规、市场结构调整、需求改革、供应改革等方式对天然气行业进行改革,构建天然气市场,促进天然气行业的竞争。OECD有30个成员国,是全球性的国际组织,致力于帮助成员国建立市场经济和民主政府,在改善政府的公共服务方面有积极的作用,对包括天然气行业在内的市场化和监管改革也发挥着重要的作用,积累了不少成功的经验,值得其他国家在天然气行业改革方面借鉴。

    供应改革可以促进天然气供应源的多元化,鼓励竞争。OECD国家对现有天然气勘探开发公司获得新的许可证进行限制,同时向新的生产商授予勘探开发权,引进市场主体,促进竞争;将上游企业的勘探开发权益和生产业务进行分离,采取多元化进口渠道策略,解决天然气匮乏问题,在不同气源之间引入竞争。OECD国家在运输管道之间引入竞争,授予两个或两个以上的管道公司向同一地区供气的权利,或者拆分向同一地区供气的管道公司的业务。只要在一个主消费区有两条管道同时提供服务,就要使管道的所有权独立,形成竞争,提高监管效果。对于条件特殊的地区,需要考虑该地区的经济规模问题,不适合建立多条管道的,给予某公司建设和经营某管道的特许权,但是为了避免形成垄断,出现不正当竞争,同时还要附加第三方准入条款。

    OECD国家的需求改革包括放松价格管制、避免配气公司转嫁运营成本、允许最终用户自主选择供应商。放松价格管制是天然气消费者自由选择供应商的重要措施。天然气管道运输服务的垄断性比较高,OECD国家仅在运输服务领域进行价格管制,确定管输费、井口价等,或者买卖双方协商。需求改革的目的是使所有的天然气消费者能够自由选择供应商,即使是规模最小的用户。

    为了解决上下游一体化公司歧视竞争对手的动机,OECD国家采用结构性措施进行调节,分离天然气销售业务和管道运输业务,分离天然气所有权和管道所有权。在阿根廷和英国,这种措施取得了良好的效果。阿根廷的管道公司不能从事天然气交易业务,必须向所有下游用户提供运输服务,并且要依据非歧视原则。配气公司不能在运输公司中占有控股权,反之亦然。生产商、贸易商、用户等不能在配气公司或者运输公司中占有控股权。另外,OECD国家采取合资的形式,让竞争性市场的所有经营者在非竞争性业务中占有一定股份,消除歧视动机。

    OECD国家普遍有反垄断法规,以防止强化市场权力、限制竞争的行为,促进天然气行业的竞争。20世纪80年代以来,OECD国家不断改进政府管理经济的方式,采用现代化政府监管模式,以代替干预主义。根据OECD国家的经验,建立与政府相对独立的监管机构是创建有效的监管模式的关键。相对独立并不是完全不受政府政策的指导,而是政府只制定政策,监管机构制定具体细则并实施。

    二 天然气行业改革的原则和目标

    (一)基本原则

    在天然气行业改革中,需要注重从全球化的高度标定改革方位和战略。要坚持国家利益最大化,结合中国的实际开放情况,实现能源安全。要客观了解世界能源发展的现状,把握和平和发展是世界的主流这样一个基本判断,以全球经济一体化为基础,明确中国的现实情况,制定政策。当前,中国是世界油气进口大国和消费大国。要依据现实分享国际资源,接轨国际市场,参与全球竞争。

    依据国家能源发展战略,进行天然气行业改革,促进天然气行业可持续发展。中国的市场经济还不成熟,各方面存在不少问题。天然气行业中也存在多方面的问题,比如行业壁垒,市场结构单一、市场体系发育不充分,难以形成价格机制,运营效率比较低,机制性问题,法律法规不健全,缺乏有效的监管等。虽然国内天然气产量持续增长,但是进口量也在增加,进口依赖度不断提高。在天然气发展战略中,要结合中国的实际情况,确保国内生产供给能力的稳定增长以及天然气的可持续发展。

    要突出关键环节和重要问题,坚持问题导向,明确天然气行业改革的障碍,切实解决制约天然气发展和市场化改革的机制性困难。改革要奔着问题去,天然气行业改革要注重建立现代油气市场体系,消除壁垒,转变政府管理方式,推进国有企业的改革。

    天然气行业改革只有遵循天然气行业的基本特点和发展规律,才能减少阻力。要保持较高的产业集中度,鼓励多种经济成分参与。天然气行业具有高技术、高风险、高投入等特点,因此在世界范围内,天然气产业的集中度比较高,容易形成垄断,出现大企业主导天然气市场的产业格局。中国在改革中要结合实际,不仅要打造具有国际竞争力的大企业,还要鼓励市场公平竞争,提高天然气行业的开放性。

    天然气行业改革要坚持渐进式,先局部试点,再全面推广。要先从行政垄断特点明显的环节入手,改革试点要选择有代表性的省市,逐渐消除垄断机制,引入市场竞争,再向全产业链推广。要先增量,再存量,减少改革的阻力,优先改革新兴力量,再进行新兴力量和行业垄断企业的并轨,形成市场主体多元化格局。要先明确规则,再开放市场,防止改革成本过高。明确各主体的权利和义务,包括管道运输公司、勘探开发公司、管制机构、政府部门等。各主体的运行方式和地位以及权利、责任、利益明确后,再逐步开放市场,形成竞争。

    (二)目标

    天然气行业改革的目标是建立现代市场体系,这一体系需要由以下六个方面构成。

    第一,天然气行业改革要形成市场价格机制。政府不直接干预,由市场供需形成与调节生产要素价格、技术服务价格、产品价格。要建立本国自己的天然气价格窗口,通过天然气商品交易平台和市场,形成良好的价格机制。由政府制定和监管具有公共服务性质的价格。

    第二,天然气行业改革要形成多元化的市场主体。在天然气市场中,不仅要有各种储运公司、制造公司、零售公司等,还要有一些专业化和规?;墓こ探ㄉ韫?、装备制造公司、技术服务公司等,以及若干个超大型上下游一体化管道运输公司、油气公司等。在天然气市场中,多种经济成分共同参与,以国有大型石油公司为主导,形成多元化的市场结构。不管规模大小,企业都有平等参与市场竞争的权利,同时也要承担相应的义务,以协调发展,形成有序的竞争格局。

    第三,天然气行业改革要结合国情,建立科学的政策目标,有计划地实现天然气行业改革。在天然气国际贸易中,要加强外资管理,严格控制油气进出口商的资质。政策的制定要适应中国进入经济高质量发展阶段后的管制和进出口要求,保持适度竞争,逐渐放开贸易管制。

    第四,天然气行业改革要形成完善的法律法规体系,包括基础性法律,比如《能源法》,以及独立领域的单行法律,比如《石油天然气法》,制定完善的产业政策以及法律条例。天然气行业也要制定相关标准,覆盖全行业的环境标准、安全标准、技术标准、质量标准等。

    第五,天然气行业改革要形成自律性的社会组织。随着中国经济的发展、国内外环境的变化,以及经济进入新常态,“小政府、大服务”的趋势更加明显,政府简政放权、转变职能等的改革力度不断加大。行业协会是重要的社会组织,是连接政府和企业的重要桥梁与纽带,要充分发挥行业协会的服务、沟通、规范、自律等功能。

    第六,天然气行业改革要形成有效的行业监管。在天然气行业中,需要建立科学的监管队伍,监管的重点要放在涉及公众利益、国家利益的关键环节。要统一监管标准和规范,理顺不同部门对天然气行业监管的责任关系,以及中央和地方对天然气行业监管的责任关系,避免监管重叠或出现监管真空。要建立与国家一级管理体制相适应的相对独立的专业监管机构,制定行业监管法规条例。通过有效的监管,优化天然气资源配置,更好地利用、开发天然气资源,实现社会效益和经济效益。

    三 推进天然气全产业链体制改革

    (一)天然气行业面临的核心问题是发展问题

    中国仍然处于煤炭时代,与英国、美国等发达国家还有明显的差距。2016年中国能源消费结构中,天然气占比6.4%,原油占比19%,原煤占比61.8%,核能占比1.6%,水力发电占比8.6%,其中清洁能源占比13%。目前,全球整体上处于油气时代。早在20世纪70年代,全球油气资源在能源消费结构中的占比就已经超过50%。1965年,美国天然气就已经超过煤炭,成为继石油之后的第二大能源。英国大约在1970年石油超过煤炭,1990年天然气超过煤炭和石油,2015年其最后一处煤矿关闭,2016年燃煤发电量多次降到零。

    许多跨国石油公司以及主要能源研究机构都认为,在未来几十年,天然气将是增长最快的化石能源,到2030年,天然气将与煤炭、石油处于同等地位,到2050年,天然气将成为全球第一大能源。中国的天然气市场正处于快速发展的波动阶段,影响天然气发展的不确定性因素比较多。从2014年开始,由于气价竞争力下降,国民经济增速放缓,国内天然气开始进入调整时期,天然气整体需求增速明显放缓。2016年,在一次能源消费结构中,天然气消费量在全球能源领域占7.5%,中国的天然气消费量在能源消费结构中占6.2%。中国的天然气消费占比比较低,国家对天然气的激励政策不到位,战略定位不明确。天然气尚未实现市场化的定价机制,储备调峰设施不能满足应急需求,中间环节过多,增加了用户的负担。在改善大气环境的现实要求下,以及在碳排放峰值硬约束的要求下,在未来一段时间,扩大天然气的利用是首要问题。根据《巴黎协定》《能源发展战略行动计划(2014~2020年)》等文件,要求在2020年,中国碳排放强度比2005年降低40%~45%。在中国的政策目标中以及刚性约束下,天然气有良好的发展前景,需要对其加强引导和管理,促进天然气行业健康发展。

    (二)中长期内推动天然气全产业链体制改革

    从中长期来看,天然气行业要坚定不移地推行全产业链体制改革,实现公正公平的市场竞争,使不同经济成分的市场主体都能积极参与天然气行业的相关环节,促进竞争。要逐渐消除私有资本的行业壁垒,在天然气行业营造良好的市场环境,推动天然气行业的发展。要改革天然气的矿权管理制度,比如通过总结经验,进行页岩气作为独立矿种的改革,借鉴改革经验,促进其他相关改革。在矿权国家一级管理体制的基础上,逐渐适度开放天然气矿权。根据天然气行业发展的实际情况,以及企业发展现状,不断完善矿税体系??笕ü芾砜梢源拥羌侵聘奈斜曛?,改变过去的申请在先制度,实行竞争性出让机制?;剿鹘⒖笕ń灰滋逑?,鼓励各种投资方式进入市场。要建立健全勘探开发的信息公开机制。

    要区别对待天然气管网、成品油和石油管网,逐渐实行天然气管网的“网运分开”,根据财务、法律、产权等独立方式,推动“网运分开”的实行。天然气管网在向第三方提供运输服务期间,要遵循非歧视原则,允许多元主体参与业务或者经营投资。政府要对成本和收益加强监管。依据中国天然气管网的发展实际,形成良好的管输市场格局,使各类企业公平参与市场竞争。要充分利用全球LNG供应比较宽松、现货价格比长期合同价格低的机遇,合理利用全球低价资源,协调推进天然气进口。鼓励支持建设LNG接收设施,但要注意避免产能过剩。公平开放LNG基础设施,推进第三方准入,并对其进行严格监管。企业要提高与出口方在LNG、管道气等方面的议价能力,降低进口成本,降低长期合同的亏损。要坚持市场化改革的方向,完善天然气定价机制,动态调整天然气价格,及时调整热价和上网电价,建立天然气交易中心,借鉴油价等参数完善价格,建立科学的气价机制,真正反映市场的供需关系。对于天然气管网的地域垄断,要积极管制消除,降低天然气交易成本,减少中间环节,建立公平开放的市场。要加快实现居民和非居民用气门站价格并轨,取消交叉补贴。对于不同季节的差异以及不同时段的差异,合理调峰,鼓励投资建设。

    (三)中短期内协调完善相关政策

    加快国内天然气行业改革,培育多元化的市场主体。在中短期内,要加强政策支持和协调,鼓励勘探开发国产气,支持煤层气、页岩气的开发利用,对于开发致密气,可以给予相应的财政补贴,以保障天然气的供应。政府要制定科学的规划,2020年前在全国城市建成区设立“禁煤区”,有条件的用天然气取代工业燃煤锅炉/窑炉、燃煤电厂等。要积极进行第五代天然气发动机、重型燃机、大型LNG船用发动机等技术研究,降低购置和运营成本,促进国产化进程。采取财税政策,支持重点领域的改革,在进口中,为了降低进口天然气的成本,可以实行进口增值税全额先征后返的政策??梢蕴峁┑拖⒋罡计⒌缬没?、气代煤用户等,也可以设立燃煤改造专项补贴资金。综合运用各种融资方式,通过税费支持、融资政策等,支持储气库、天然气管道等的建设,鼓励各种公私资本参与终端利用项目建设。

    四 培育市场主体,完善市场结构

    (一)放开上游生产

    中国正处于经济发展的重要转型期。在天然气行业改革中,要根据不同的产业结构特征采取不同的政策,培育多元化的市场主体,完善市场结构,促进天然气市场的竞争。美国在天然气行业发展中的关键驱动力是在上游引入竞争。英国同样开放了上游生产环节,鼓励多种主体参与竞争,以保障天然气的产量。中国的天然气上游集中在三大国有石油公司(中国石油天然气集团公司、中国石油化工集团公司、中国海洋石油集团有限公司)中,天然气的勘探开发由三大国有石油公司垄断管理。天然气上游业务大部分都代表着中国天然气的供应情况。如果上游出现投资不足的问题,那么就不能保障天然气的产量,可能会出现不能满足需求的情况。中国不仅有常规天然气资源,还有丰富的非常规天然气资源,包括页岩气、致密气、煤层气等。要鼓励上游投资开发,鼓励多种市场主体进入上游,采用市场准入、价格、监管透明等措施,吸引投资者进入上游。随着市场规模的扩大以及科学技术的发展,上游的自然垄断性开始逐渐降低,政府可以考虑将上游生产环节放开,在上游市场中引入竞争,提高生产率,降低成本,提高天然气产量。

    (二)加强中游规制

    在欧美国家的天然气行业改革中,为了促进行业竞争,大多引入天然气管网的第三方准入机制,结合自身市场的实际情况以及行业发展情况,选择第三方准入的类型,比如一定时期的豁免、协商性、强制性等。中国天然气管道运输环节集中在三大国有石油企业中,影响了天然气市场化改革,阻碍了市场竞争。要为引入第三方准入机制创造条件,需要逐渐对3个公司进行重组改革,分离管道输送业务,建立良性的市场竞争格局。中国天然业行业在管输环节有明显的垄断特性,可以采用激励性的规制方法,不适合采用放松性的规制方法。在中游市场的天然气管道运输环节中,要加强规制,制定严格的市场准入标准,促进管输环节健康发展。

    (三)促进下游充分竞争

    天然气下游主要是销售,不具有自然垄断性,政府在天然气行业改革中要降低市场准入条件。要在下游积极引进民营资本和外资,开放市场,放松销售管制,促进下游市场充分竞争。由于民用天然气有公共物品的属性,因此在下游销售环节中仍然需要政府的干预。中国幅员辽阔,具有明显的地域性特点,在天然气市场中,中国可以引入区域竞争模式,促进间接竞争,提高市场效果和自由化程度。市场自由化的决定性因素是市场的开放程度,主要表现为用户有权利自由选择天然气供应商。实现市场竞争是一个长期的工作,欧美为了向居民提供开放的天然气市场竞争环境花费了长时间的努力。但是,不少国家在天然气行业中倾向于采用适当管制天然气价格的方式,或者采取对更换天然气供应商进行限制的方式。中国有自己的特殊国情,向小型天然气用户开放市场竞争还不成熟,也不一定适合,仍需要进一步探讨。

    五 健全天然气市场化改革制度

    (一)设立相对独立的监管机构,构建全国性监管框架

    由英国、美国等国家的经验可知,独立的监管机构在天然气市场化改革中发挥着重要的作用。相关的政策由政府部门制定,日常的监管由专门的监管机构进行,分离政府制定政策和执行政策的职能,有利于提高监管的效率和有效性。英美等国都有专门的主管部门制定天然业发展战略和政策,并设有监管机构监督日?;疃?,比如英国的天然气和电力市场办公室、美国的联邦能源监管委员会等。中国天然气行业的监管比较分散,涉及国家安全生产监督管理总局、环境?;げ?、住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、国土资源部等多个部门,统筹协调难度大,影响了天然气行业的总体规划监督。中国缺乏专门的监管机构,政府部门难以集中精力研究天然气行业存在的问题,影响了改革和工作效率。在天然气行业改革中,要建立专门的天然气行业监管机构,该机构不仅要独立于产业内企业,也要独立于政府政策制定部门,同时还要接受公众的监督以及法律的约束,以提高其自身的服务和监管水平。

    行业结构的调整和监管体制的改革要形成互动。中国天然气行业发展初期,由于尚未建立起全国性的天然气交易市场,地区内的天然气发展问题由地区性监管解决。但是随着天然气行业发展的逐渐成熟,要求建立全国统一的天然气交易市场,这需要统筹规划,建立全国性的监管体系。中国政府的能源管理职能重叠、交叉、分散在十几个部门中,并且存在管理真空现象。在能源领域,中国依然存在政企不分的问题,国有企业具有双重身份,其不仅是市场规则制定的参与者,也是其他市场参与者的竞争对手,这不利于公平竞争市场环境的建立。这些问题的存在增加了企业投资和经营的风险,以及政府管理的不确定性,导致国家对能源的长期发展政策问题、目标问题缺乏基本的统筹规划和研究。要建立高层次综合性实体部门,进行国家能源管理,从宏观角度研究和制定长期发展规划、能源的开发利用策略以及安全战略等,制定能源监管原则、政策,以及监管体制模式。要制定市场结构政策以及市场规则,明确能源开发中的环境问题,并积极采取相应的措施加以解决。要注重开展能源领域的国际合作。

    根据天然气产业链的特点,制定有针对性的监管政策。在非自然垄断领域,发挥市场的基础性作用。政府监管主要包括资源租金的收取,矿权的管理,与技术相关的环境、安全、质量等问题。在自然垄断领域,不仅要进行技术监管,还要监管配送价格和管输价格。通过政府监管协同市场机制,形成公平竞争的市场环境,平衡天然气产业链各个环节的消费者、投资者和经营者的利益。采取独立监管模式,在日常监管职能和执行活动中避免政治的不恰当干预,防止特殊利益集团提出不合理的利益诉求,影响市场秩序。独立监管可以使政策的执行层更好地对大政方针进行研究,保证拥有高水平、高专业技能的专家参与监管,改善监管质量,营造良好的监管环境。要构建天然气上游、中游、下游价格监管制度,对上游领域的具体市场活动不实施监管,主要从生产许可证、法律层面进行监管。中游监管要更加严格,防止管道运输形成垄断价格,进行政府的限价管制。在价格监管中,要循序渐进,逐渐放松,初期进行完全的国家定价方式,随后进行市场辅助,国家指导的方式发生转变。下游市场不存在垄断的潜在因素,最终要依靠市场的自由化,下游监管要考虑国家天然气价格的变化、季节等各方面问题,由市场决定。

    (二)建立健全天然气行业法律法规

    天然气市场的自由开放不会自动形成,需要政府进行干预,以及监管机构推进,实现天然气行业改革。法律对于保障市场的运行有重要的作用。有效管制天然气需要制定完善的法律法规,指导天然气改革和市场主体的行为。要制定明确的政策目标以及监管原则,营造良好的政策环境?;杓渌业母母镎?,不断进行调整和完善,实现天然气市场化改革。中国有关天然气的法律法规有《石油天然气管道?;しā贰妒图疤烊黄辈?、开采登记管理暂行办法》等,以及一些地方性法规。目前,中国还没有专门的天然气法明确有关的大政方针。中国可以借鉴其他发达国家的立法,健全相关的法律法规体系以及配套的法律法规。

    要完善天然气监管法律体系,需要选择合适的立法模式和立法框架。学界对天然气立法模式的探讨有三种:第一种是从天然气行业的上游、中游、下游分别进行规范,这一模式能够解决目前突出的现实问题,但是缺乏战略性;第二种是对不同事项进行分别立法,比如在销售、运输、勘探开发、安全与环保等各个专业领域分别立法,这一模式具有较强的操作性和针对性,但是缺乏全局性;第三种是制定基本法,涵盖天然气行业的所有产业,监管所有天然气领域涉及的法律关系,这一模式具有战略性和全局性,但是缺乏灵活性。中国的天然气行业基本上是国家垄断的格局,国家要对上游、中游、下游的各个领域进行干预,所以采用全行业统一立法的模式。

    在立法框架上,英国和阿根廷等国家采用的是许可证模式,美国等国家采用的是规则模式。许可证模式的立法框架有三个层次:天然气商业合同、监管许可证以及行业法律。天然气市场主体的商业活动需要通过合同的方式完成。由于合同已经通过许可证、法律的规制,因此市场主体的自由约定内容比较少。依据法律设立监管机构、制定监管程度、开展监管活动相对于规则模式下的监管机构,自由权比较少。天然气监管许可证是指市场主体需要取得监管机构授予的许可证,才能开展专业活动。这种框架适合刚刚打破垄断的国家,这样的国家正在探索市场化道路,监管相对更加严格。规则模式的立法框架有两个层次:第一个是首先设立法律,然后根据法律建立监管机构,监管机构有自由裁量权,可以自主制定监管规则;第二个是天然气法和合同法共同调整的商业合同,依据天然气法、合同法的相关规定,市场主体之间签订商业合同。这种立法框架相对适用于市场主体和监管机构都比较成熟的国家。

    六 进行价格改革

    (一)城市配送价格

    欧盟、美国等国家和地区的天然气配送环节,都有严格的监管措施。在配气环节可以采用最高限价规制方式,或者投资回报率方式;同时,在价格结构规制中也可以采用非线性定价方法,比如拉姆齐定价、高峰负荷定价、两部制定价、差别定价等。国家要结合自身的实际情况进行定价。中国幅员辽阔,各地方的发展情况差别比较大,可以采用最高限价规制方式,或者推行调峰价格、阶梯价格等方式,以理顺消费价格结构,实现资源的优化配置。欧美一些国家的居民用气价格比其他部门高,主要是为了反映输送成本和储存成本的差异。中国在低通货膨胀时期可以采用补贴政策,减少改革的压力和阻力,制定合理的用气价格政策。

    (二)管输价格

    管道运输环节具有自然垄断特性,因此要制定比较严格的价格规制,避免形成垄断。欧美等在配气、储气、管输等环节都有严格的利润率和价格规制。从价格结构规制方面来看,有线性定价方法和非线性定价方法,其中线性定价方法有边际成本定价、平均成本定价,可选择的非线性定价方法有拉姆齐定价、高峰负荷定价、两部制定价、差别定价等。在天然气管道运输环节,固定成本的比例比较高,两部制定价法比较适用。两部制定价法在管道运输费用中由两部分组成:第一部分是实际使用费,实际使用费和实际输送量成正比,是一种可变的费用;第二部分是容量预定费,容量预定费和实际输送量没有关系,是一种固定费用,缴纳了容量预定费后,才能使用管道。欧美成熟的天然气市场普遍采用两部制定价法,这符合天然气管道建设和运营的特点。目前中国实行的是一部制定价,这影响了企业的积极性,回收成本比较慢。中国管输价格改革的重要方向是两部制定价方式。从价格水平规制方面来看,可以使用最高限价规制方式,或者投资回报率方式,其中最高限价规制方式有更好的激励作用。在管输价格水平上可以采用最高限价规制方式。

    (三)出厂价格

    在天然气市场发展初期,为了培育消费市场,鼓励使用天然气,需要进行严格的价格管制。到工业化发展时期,需要综合考虑用户的承受能力,平衡各方的利益,建立良性的定价机制。

    实行天然气行业市场化改革,建立市场机制,需要解除对天然气井口价格的管制。处于上游链条的天然气产业不具有自然垄断性,因此可以逐渐放松价格管制,最终进行市场定价。在定价机制方面,随着中国天然气行业的发展,可以采用市场净回值定价法,改变成本加成定价法。由于各地区和各用气部门的情况不同,因此需要根据具体情况,在权重和替代能源品种中有所区别,在市场逐渐成熟时实行竞争性市场定价机制。当前可以协商定价,然后逐渐放宽协商定价的条件。

    价格改革是天然气市场化改革的核心,影响着天然气行业的各个方面。在天然气市场的发展中,定价机制是最重要和最紧迫的挑战。只有在市场充分发展的前提下,才能解除价格管制,否则会影响改革的效果。价格改革需要根据市场的发展程度进行不断调整,以适应市场发展的需求。

    七 构建竞争性市场结构,强化改革的监控领导

    合理的市场结构要符合天然气产业链的发展规律和特点,通过构建竞争性市场结构,促进天然气行业的发展。天然气行业同时具备自然垄断性和竞争性,上游的勘探开发领域是可竞争的,下游的批发零售领域也是可竞争的,但是输配系统是自然垄断的。在上游和下游可以开放市场、引入竞争,吸引更多的技术和资金进入天然气市场。要保证天然气基础设施建设以及运营的有效性,吸引投资,对于管输和配气系统,政府要加强监管,防止市场权力的滥用。通过改革,形成众多天然气供应商或者生产商、国有企业共同参与的市场竞争。家庭用户和商业用户都可以自由选择天然气供应商。所有的天然气都通过独立的运输公司配送。

    外国政府十分重视能源领域的改革,采取高层决策和监控的方式领导改革,在改革中法律先行,注重调查研究,并且实行高层主导。它们会制定切实可行的改革方案以及详细的实施计划和时间规划,进行全程监控改革。在每个改革措施实施后,外国政府都会评估改革过程和成效,分析改革现状和存在的问题,并提出下一步的建议。在实施每个改革措施前,或者撤销、建立一个机构前,都要有充分的法律准备,遵循相关规则,有序推进改革。中国在改革中也要借鉴相关经验,成立权威性领导机构,选择科学的监控方式,立法先行,实现新旧体制的平稳过渡。

    标签: 天然气行业改革 天然气全产业链 天然气市场化改革 多元化市场主体

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