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    中國資源枯竭老國有煤礦退出政策研究

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    一 同煤集團歷史沿革及發展情況

    大同煤田的形成可追溯到幾百萬年前,煤田呈橢圓形盆地,長85公里,寬30公里,總面積1872平方公里,地跨大同、朔州等地。同煤集團作為大同煤田最大的煤炭開采企業,從1949年的艱辛起步發展成為今天的國有特大型能源企業,為共和國經濟建設做出了巨大的貢獻。

    同煤集團的前身是大同礦務局,其成立于1949年8月30日。2000年7月,大同礦務局改制為大同煤礦集團有限責任公司(簡稱同煤集團)。2003年12月,山西省委、省政府將晉北煤炭生產和運銷企業進行重組,成立了新的同煤集團。2005年12月實施債轉股以后,該集團成為由7家股東共同出資的國有股份制企業。

    企業成立65年來,累計生產煤炭26億噸,這些煤炭用火車皮裝運,可以繞地球9圈。集團公司下屬有73座礦井?,F已發展成為擁有20萬名員工、60萬名家屬,地跨山西、內蒙古、新疆3省區,大同、太原、鄂爾多斯、吐魯番等12市,擁有165個二級單位,其中有12個直屬子公司和大同煤業、漳澤電力2家上市公司和1家財務公司,形成了以煤炭、電力為主,煤化工、冶金、機械制造、建筑建材房地產、物流貿易、文化旅游八大產業并舉的特大型國有現代化能源集團。

    同煤集團作為新中國成立最早的工業企業之一,它的歷史貢獻體現在國民經濟發展的每一個階段。

    1.大同煤礦全面復產、快速攀升的重要時期(1949~1979年)

    從建企之初的年產量8萬噸,到1979年煤炭產量實現2400萬噸,大同煤礦成為全行業增長最快、產量最高的企業,為社會主義經濟建設做出了重要貢獻。

    2.大同煤礦再出大力、創造輝煌的關鍵階段(1980~1997年)

    1985年,大同煤礦煤炭產量在全國首次突破3000萬噸大關,成為繼德國魯爾、蘇聯頓巴斯之后的世界三大煤炭基地之一,并連續10年是全國煤炭工業產量最大的礦務局。這一時期,大同煤礦始終是全行業盈利大戶,每年向煤炭部上繳盈利8億元左右,成為彌補全行業虧損、支撐煤炭工業快速增長的主要力量。

    3.大同煤礦轉型跨越、攻堅克難的又一重要時期(1998年至今)

    從1998年“人人二百三,共同渡難關”的極度困境到2008年“抗風雪,保奧運”重任在肩,再到2012年以來這一輪煤炭市場的深度下滑等,同煤集團砥礪前行,攻堅克難,企業發生了歷史性的大變化。

    一是“兩新”戰略明確了總方向。同煤集團新班子制定實施“建設新同煤,打造新生活”的“兩新”戰略愿景,結合“十二五”發展規劃的優化和調整,全方位、深層次地描繪了同煤集團發展藍圖,形成了廣大干部群眾應對困難、堅定轉型的強大向心力。

    二是產業結構發生了大變革。實現了由過去傳統粗放“一煤獨大”的產業格局向電力、煤化工、冶金、機械制造、建筑建材房地產、物流貿易、文化旅游等八大產業并舉發展的跨越提升。

    三是培育形成了三大核心能力。11座千萬噸安全高效礦井、深度融合的煤電一體化、高科技高品位循環經濟園區,打造產業提質增效升級版,釋放了老企業轉型跨越強大動力。

    四是國際影響力大提升。2014年,在煤炭市場持續低迷的形勢下,同煤集團煤炭產量連續保持行業前三位;已建成和在建電力裝機容量1401萬千瓦,在運行電廠17座,是全省最大的發電企業;資產總額達到2210億元,銷售收入2138億元,在2014年世界500強中排名第369位。

    近年來,同煤集團先后獲得中國工業大獎表彰獎、全國“五一勞動獎狀”、全國文明單位、全國先進基層黨組織、全國社會扶貧先進集體等眾多國家級榮譽。

    二 同煤集團已實施政策性破產礦井情況以及新的資源枯竭礦井情況

    (一)同煤集團已實施政策性破產礦井情況

    經過60多年的大規模、高強度開采,同煤集團為國家經濟發展做出重大貢獻的同時,也面臨著資源型企業的一個共性問題——部分礦井的資源面臨著萎縮和枯竭。

    1.“一局六礦”破產重組情況

    按照中辦發〔2000〕11號文件和全國企業兼并破產和職工再就業工作領導小組〔2000〕33號文件精神,2000年12月~2009年3月,同煤集團下屬永定莊礦、白洞礦、王村礦、挖金灣礦、雁崖礦、大斗溝礦6個礦先后實施了破產關閉和重組工作,并且收購了原軒崗礦務局破產重組后的軒崗煤電公司(簡稱“一局六礦”)。

    一局:原軒崗礦務局。2000年11月10日立項破產;2001年11月1日進入法律批準程序,2002年12月30日法院裁定破產程序終結。2002年6月,同煤集團收購原軒崗礦務局,組建了同煤集團軒崗煤電公司,其中集團持股52%,個人持股48%。2013年9月23日,通過增資擴股,目前股權結構為集團持股88%,個人持股12%。

    六礦:分三批實施關閉破產。

    第一批為白洞礦和永定莊礦。2000年12月11日兩礦立項破產,2000年12月25日進入法律批準程序,2001年12月7日法院裁定破產程序終結。2001年11月,正式掛牌組建白洞煤業公司和永定莊煤業公司。白洞煤業公司股權結構為集團持股32%,職工持股68%;永定莊煤業公司股權結構為集團持股16%,職工持股84%。

    第二批為王村礦和挖金灣礦。2001年8月14日兩礦立項破產,2002年11月8日進入法律批準程序,2007年8月和12月法院裁定破產程序終結。2008年正式成立了王村煤業公司,其股權結構為集團持股20%,職工持股80%;2007年正式成立了挖金灣煤業公司,其股權結構為集團持股19%,職工持股81%。

    第三批為雁崖礦和大斗溝礦。2004年12月30日兩礦立項破產,2006年7月24日進入法律批準程序,2009年3月6日法院裁定破產程序終結。2011年4月,正式掛牌組建雁崖煤業公司和大斗溝煤業公司。雁崖煤業公司股權結構為集團持股20%,職工持股80%;大斗溝煤業公司股權結構為集團持股13%,職工持股87%。

    2.破產企業人員安置情況

    根據《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于進一步做好資源枯竭礦山關閉破產工作的通知》(中辦發〔2000〕11號)和《山西省省屬國有企業關閉破產實施辦法》(晉政辦發〔2006〕33號)等文件要求,同煤集團對“一局六礦”申報破產的職工53453人進行了分流安置。

    通過領取安置費或經濟補償金與企業解除勞動關系、提前退休退養、隨辦社會機構移交以及分流到集團內部其他單位的有21613人;通過參與企業重組,留在本單位的有31840人。

    3.破產礦費用核定及辦社會支出情況

    “一局六礦”破產后,國家財政核定費用總額為297992萬元,核定費用已全部撥補到位。

    按照破產政策,辦社會職能先由企業托管,費用由中央財政補助5年,到期后,相關職能一并移交地方政府。截至目前,同煤集團“一局六礦”五年托管期已到,但由于地方財力有限,辦社會職能一直由企業承擔,費用也一直由企業墊付。2011年底,國家財政5年累計撥補辦社會資金8.6億元,已全部到位。截至2014年底,破產礦辦社會費用累計支出33.2億元,同煤集團累計墊付24.6億元。

    (二)同煤集團新的資源枯竭礦井情況

    從上一輪“一局六礦”政策性破產至今,隨著時間的推移,特別是在計劃經濟時期建設的老國有煤礦,多數進入衰老期,資源瀕臨枯竭,而且煤礦開采成本高,經濟效益差。按照市場化機制,這些煤礦應逐漸進入關閉破產退出程序,但由于沒有相關退出政策扶持,靠企業自身很難解決煤礦退出后職工安置、礦區產業接續問題,甚至影響到區域經濟發展與社會穩定。據中煤協會調查,因資源枯竭,全國面臨退出關閉的原國有重點煤礦約有130處,涉及職工約35萬人。

    以同煤集團為例,從“一局六礦”政策性破產到目前,為了配合大同云岡礦山公園景區建設,晉華宮礦南山井口生產系統于2012年6月關閉。該礦井2010年核定生產能力為110萬噸/年。

    截至2014年底,同煤集團子公司所屬新裕、姜家灣、程家溝等三級老礦井共14座煤礦資源瀕臨枯竭,涉及資產總額92億元以上,在職員工12086人。其中,大一點的礦井人數有4000多人,負擔很重。這些礦井歷史遺留問題多,不同程度面臨資源枯竭,開采年限少則半年,多則5~10年(見表1)。

    表1 同煤集團資源枯竭礦井一覽(截至2014年底)

    三 同煤集團退出關閉礦井工作中的主要問題和困難

    由于受20世紀八九十年代“有水快流”的政策的影響,同煤集團周邊布滿的上千座小煤礦大規模地吞食國有煤礦資源,造成國有煤礦的服務年限大幅度降低,資源枯竭。隨著時間推移,因資源枯竭造成虧損的礦井逐漸增多,針對這一情況,同煤集團下一步工作目標及重點是:按照國家開發西部、限制東部、穩定中部的政策,將同煤集團因資源枯竭而關閉礦井的產能進行置換,尋找新的資源,使關閉的礦井能平穩過渡。

    目前退出關閉礦井工作存在的問題:一是退出關閉礦井的人員安置,國家沒有出臺政策,將會給礦區的社會穩定帶來很大的不穩定因素。同煤集團是典型的老國有煤炭企業,盡管生產技術處于行業先進水平,但是富余人員多、辦社會負擔重等問題,嚴重削弱了企業的市場競爭力,無法公平地與其他現代化國有煤炭企業和私營煤炭企業同臺競技。特別是,很多井下工人一個人要負擔全家人的生活,如果礦井關閉退出,而沒有合理安置這些礦工,將會使眾多這樣的家庭失去生活來源,從而可能引發一系列社會問題。

    二是產能置換問題。國家政策只講產能置換,但沒有具體的方案,企業獲取新資源工作十分困難。突出表現在,礦井退出關閉后,產能置換工作能否及時地落實,這既影響到當地的財政收入,也影響到企業的健康穩定發展。當前我國經濟正處于“三期疊加”階段,礦井的退出關閉工作中要更加注重協調配合。

    三是只注重煤礦的關閉工作,但沒有建立煤礦正常的退出機制。煤礦的退出關閉要建立符合我國國情的退出機制,不能因為想“脫胎換骨”而“傷筋動骨”。要從加強財政支持和技術改造支持兩個方面,為煤炭企業注入退出關閉的“強心針”。

    四是淘汰落后產能的相關法律法規仍需進一步健全,要以法治推動落后產能退出機制的建立?,F有與落后產能有關的法律法規條文相對分散,且沒有形成一個系統的法律法規體系,難以對落后產能形成有效的強有力的法律保障和約束,需進一步修訂完善。

    四 推進退出關閉礦井工作的政策措施和建議

    1.實現資源枯竭老國有煤礦正常退出,要注重新老政策結合

    一方面,一批資源枯竭、扭虧無望的老國有煤礦,在20世紀90年代后期完成了政策性破產,但是部分企業辦社會職能還沒有移交地方政府和社會管理,給企業造成了新的社會負擔。據中煤協會調查,全國20個省份28家煤炭企業關閉破產原國有重點煤礦已墊付資金265億元。以同煤集團為例,“一局六礦”實施政策性破產時,破產費用計算的基礎很低,破產補助金存在一定缺口,實際發生的費用均已超過核定數,費用沒有來源,企業只能依靠流動資金先行墊付。截至2014年底,同煤集團每年墊付4億多元,累計墊付24.6億元。

    另一方面,隨著資源的逐漸衰減,新的資源枯竭礦井不斷增多,這些煤礦給企業造成了巨大的經濟負擔。為了切實減輕國有老煤炭企業的負擔,做到企業有進有退,人員合理安置,新老政策應當結合起來,使企業能夠在深度下滑的煤炭市場中輕裝上陣。

    建議:

    一是出臺提前退休退養的有關政策。破產礦退出,關鍵是解決人員安置問題。比如國家可以出臺政策,允許破產煤礦職工提前退休,或者一次性補貼退養。

    二是中央財政足額核定資金給地方政府,由地方政府按相關政策規定,成建制接收政策性關閉破產煤礦辦社會設施和職工。

    三是對企業墊付的企業辦社會資金,考慮到有的地方政府因財政困難執行不到位的實際情況,由中央財政一次性追加補助給企業。

    2.實現資源枯竭老國有煤礦正常退出,要注重為老企業減負

    要解決資源枯竭老國有煤礦的正常退出問題,就要使老企業輕裝上陣,成為真正的市場主體。老煤炭企業是中國煤炭工業的主體,與民營企業、國外企業和新型企業相比,有著沉重的辦社會負擔,研究老國有煤礦正常退出,必須要解決企業減負的問題。

    建議:

    一是加快解決老企業辦社會包袱重等問題。以同煤集團為例:2014年企業辦社會機構420個,從事社會職能的員工2.9萬人,年凈支出39.5億元。徹底實現分離企業辦社會功能,地方政府有困難。在這種情況下,由財政部核定企業年度辦社會費用,先期給予企業三分之一的資金補貼,其他部分暫由企業自己繼續承擔,待到移交條件成熟時,徹底移交地方政府。

    二是進一步減輕老企業稅費負擔。自2009年開始,煤價出現暫時性的暴漲,煤炭產品增值稅稅率由13%提高到17%,煤炭企業增值稅稅負進一步增加。2012年下半年開始煤炭市場下滑,煤價斷崖式下跌,煤炭企業虧損達到80%以上,企業壓力越來越大。因此應對資源枯竭,辦社會負擔重的老企業,將增值稅稅率由17%恢復到13%。

    3.實現資源枯竭老國有煤礦正常退出,要注重盤活老礦資產、擴充資源

    由于大同礦區特殊的地質情況,賦存侏羅、石炭上下兩系煤層資源,經過60多年的開采,大多數侏羅系礦井服務年限不足10年,原有的15座老礦井全部開采上組的侏羅系煤層,資源已瀕臨枯竭。且各礦剩余固定資產多,而延深到下水平繼續開采的方法科學合理,一方面礦井在不超原生產能力的情況下,達到盈虧平衡點以上,服務年限可達到20年左右,這樣可有效彌補老礦虧損,解決這些礦井職工家屬的生產生活出路問題;另一方面可以使千萬噸級礦井中的難采、棄采煤層得到有效開采。

    建議:對煤炭大集團下放礦界劃分權限,對于開采主體為同一個煤炭大集團及其下屬企業的雙系煤層(比如同一個二層小樓的一層和二層的關系管理),在確保安全合規的前提下,由煤炭大集團自己協調調整礦權邊界,報省級地質礦產主管部門備案,以提高資源開采率和回收率,確保安全合法開采。

    標簽: 退出政策 同煤集團 資源枯竭礦井

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