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    加强中国-东盟能源合作的总体思路与对策建议

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    近年来,中国与东盟能源合作的广度和深度都取得明显进展,但依然无法满足能源形势发展的新需求。中国与东盟的能源合作是全球能源格局的组成部分,以市场为基础进行资源优化配置,以企业为桥梁进行能源开发利用。未来,应紧紧把握中国-东盟关系迈向“钻石十年”和全球能源格局调整的历史机遇,加深中国与东盟的政治互信,妥善处理与区域外大国的关系,谨慎应对南海问题,为中国-东盟能源合作创造宽松的外部环境。根据不同区域能源合作机制的合作特征,巩固和拓展在区域能源合作机制下双边的潜力。通过提升与东盟能源合作的整体能力,在不同能源领域采取具有针对性的措施,以重点国家和重大项目为突破口,不断巩固和深化双方的能源合作。

    第一节 总体思路

    一 指导思想

    以科学发展观和“与邻为善、以邻为伴”“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策为指导,紧紧把握中国-东盟关系迈向“钻石十年”和全球能源格局调整的历史机遇,加快深化中国-东盟能源合作。

    二 战略目标

    通过不断深化与东盟的能源合作,进一步提高中国的能源安全保障,更好地满足我国经济和社会全面发展的能源需求;通过深化与东盟的能源合作,进一步密切我国与东盟国家的关系,实现互利共赢、共同发展,为我国全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴创造良好的周边环境。

    三 基本原则

    (一)互惠共荣

    中国-东盟能源合作起着维护中国能源安全和密切中国与东盟关系的双重作用,必须要坚持以“与邻为善、以邻为伴”“睦邻、安邻、富邻”的周边外交政策为指导,紧紧把握中国-东盟关系迈向“钻石十年”和全球能源格局调整的历史机遇,加快深化中国-东盟能源合作。

    在与东盟的能源合作中,要充分利用已有的合作基础,注重政治、经济、外交等多种手段的综合运用与协调,将能源合作融入双边全面合作。中国与东盟的能源合作应该以互惠互利、促进双方共同繁荣为出发点。在区域内,通过双边或多边合作对本地区的能源资源、能源科技、能源技术人才和资金进行更合理、高效的开发、配置、利用,更好地满足中国和东盟国家的经济和社会发展需求。在全球能源体系中,中国与东盟站在同一立场上,以同一个声音说话,为本地区争取更大的能源话语权,提升本地区在国际能源体系乃至整个国际社会中的地位。

    通过不断深化与东盟的能源合作,进一步提高我国的能源安全保障,更好地满足我国经济和社会全面发展的能源需求;通过深化与东盟的能源合作,进一步密切我国与东盟国家的关系,实现互利共赢、共同发展,使东盟邻国感受到中国和平发展给它们带来的好处,为我国全面建设小康社会和实现中华民族伟大复兴创造稳定、和谐的周边环境。

    (二)统筹兼顾

    首先,既要考虑中国与整个东盟的全盘能源合作,也要考虑中国与各个东盟国家的双边能源合作。虽然东盟国家都在一个东盟的大旗之下,但绝不可以一概而论。就能源合作而言,它们各自的需求和利益对我国的价值差别甚大,我国既要考虑东南亚的整体性,又要考虑各国的具体情况[1]。多边合作更具有广泛性和稳定性,而双边能源安全合作参与国少,更容易达成协议。

    其次,既要优化中国-东盟能源合作的外部环境,减少来自东盟国家和区域外国家的阻力,也要从自身着手,提高与东盟开展能源合作的整体实力。要理性看待东盟国家和区域外国家对中国-东盟能源合作的阻碍,通过政治、经济和外交手段,化解阻力。同时要理顺我国中央政府与地区政府、地区政府之间在参与中国-东盟能源合作中的关系,充分发挥中央政府的指导作用,在中国-东盟能源合作过程中形成跨省区政府、跨部门、跨行业和跨企业的协作合力。

    最后,既要统筹中国与东盟在常规能源和新能源等不同能源领域的合作布局,又要注重与东盟在特定能源领域合作的具体政策。在全面掌握东盟各国的能源资源、能源政策和能源开发前景的基础上,合理规划我国与东盟在不同能源领域的合作。在特定能源领域,要根据我国的能源安全需求,发挥比较优势,灵活选择具体的合作方式。

    (三)突出重点

    东盟国家的能源禀赋,在全球和区域能源格局中的地位,以及它们和中国开展能源合作的积极性决定了它们在中国能源安全和能源战略中的重要性和双方能源合作成功的可能性。东盟各国在上述方面的差异性也就决定了它们在我国能源战略中的角色轻重不一。同样的,不同的能源合作项目能带来的合作效应也是有差别的。所以在推进中国与东盟的能源合作时还必须有所侧重,要主抓重点国家,抓重大项目。

    根据我国能源安全的现实需要和长期目标,以重点国家和重大项目为突破口,集中各项资源,以合理的投入获得更大的产出;以点带面,通过与重点国家的能源合作以及重大能源合作项目的成功实施来带动中国与东盟能源合作的全面发展。

    第二节 对策建议

    一 优化能源合作外部环境

    (一)增进各国间的政治互信

    互信是开展合作的基石。目前,中国与东盟的能源安全合作已从现实和制度层面展开,但仍存在能源产品出口受到限制、能源运输通道安全受到威胁、南海问题向国际化方向发展等问题[2]。如果能在政府层面达成共识,有推进能源合作的政治决心,这将会为能源贸易、投资、技术和设备出口扫除很多障碍。为此,有必要通过密切的高层往来,加深中国与东盟国家的政治互信,为巩固和深化能源合作提供政治保障。

    中国一向视东盟国家为亲密邻居,奉行“以邻为伴、与邻为善”的周边外交方针,实行“睦邻、安邻、富邻”的对外政策,新一届中国政府也提出要更加奋发有为地推进周边外交,使我国发展更多惠及周边国家。中国加入了《东南亚友好关系条约》,与东盟国家共同建成了中国-东盟自贸区,签署了《落实中国-东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》等一系列巩固和深化双边关系的重要文件,政治互信不断加深。与此同时,随着中国整体国力的增强和全球影响的扩大,在国际敌对势力的恶意渲染下,“中国威胁论”和“中国资源掠夺论”的声音此起彼伏。在历史原因和东盟国家领土、国力相对较小的现实情况共同作用下,部分东盟人士对中国与东盟的能源合作心存戒备。加之,中国与菲律宾、越南、马来西亚、文莱等多个东盟国家在南海存在领土争端,部分东盟国家对中国存在偏见和抵制,不利于双边能源合作的开展。

    为此,中方需要继续坚定不移地走“睦邻、安邻、富邻”的周边路线,与东盟国家共谋发展,使它们从中国的发展中获得实实在在的利益。保持与东盟国家的高层交往,加强双方立法机构、政府部门和政党间的交流,利用各种对话机制和机会,增加相互间的了解和信任,加强双边和多边国际事务中的沟通配合,推进务实合作,消除东盟国家与我国开展能源合作的政治疑虑,推动我国与东盟国家的能源合作取得新的进展。

    (二)构建互利共赢合作模式

    中国与东盟国家在能源合作上存在很多共同利益和优势互补。我们要尊重东道国的自我发展和能源行业的可持续发展需求,在能源合作中,要尽可能实现各国经济利益的融合,增强中国与东盟国家间的相互依赖性,构建互利共赢的合作模式,形成牢固的能源合作互利关系。

    通过能源合作,联手争取外部共同利益。中国和东盟国家在破解“亚洲溢价”困扰和建立一体化的区域能源市场上具有共同利益。中国和东盟石油进口国一直饱受“亚洲溢价”的困扰。由于中东地区的一些石油输出国长期以来对同一时期内出口到不同地区的同品种原油采用不同的计价公式,从而造成包括中国、东盟国家、日本、韩国和印度等国在内的亚洲国家从中东地区进口石油时要比欧美国家支付更高的价格。中国与东盟国家间的道路、航道、航空、铁路、电网和油气管道等基础设施的互联互通以及自贸区的顺利建成为中国-东盟一体化能源市场打下了坚实的基础,降低了双方开展能源贸易的物流成本,促进了能源运输的便捷与安全。通过合作实现区域能源市场一体化,中国和东盟国家不仅可以逃离“亚洲溢价”之苦,还能减少国际能源价格波动对本国经济的负面影响。

    通过能源合作,创造、扩大并合理分配内部利益。缅甸、老挝等东盟国家能源资源丰富,但经济发展较为落后。能源产业是这些国家的支柱产业,受资金投入和技术滞后的限制,未能得到充分发展。而国家和社会的发展又客观上要求它们壮大能源产业,为本国带来更多外汇收入。它们迫切需要外资和外国先进的能源勘探和开采技术,在扩大能源开发规模的同时降低能源开采损耗率。对文莱、缅甸、印度尼西亚、马来西亚这样的油气出口国来说,国家的繁荣需要稳定的海外能源购买市场。中国经济实力的增强、常规能源和新能源利用技术的进步以及对能源需求的增长,与东盟国家对外资、技术和市场的需求不谋而合。我国参与东盟国家能源勘探、开发的实践也证明,双方的合作不仅为中国提供了能源供给保障,也有力推动了东盟国家的经济社会发展。中国与东盟国家在能源资源、资金、技术和人才上进行合作,实现资源优势互补,可以提高能源产业对各自经济的贡献率,以更低的成本创造更大的价值。在利益分配上,中国可以向东盟国家让渡部分经济利益,换取长期的能源合作。多从东盟国家的需求立场出发,从东盟国家的发展需求和现状出发,关注和重视东道国政府、项目所在地社区和原住民等各利益相关者的诉求。坚持在竞争中求合作,以合作求“共赢”,最终实现双方利益的最大化。通过合作带动东盟国家能源产业,乃至整个国家经济和社会的发展,使中国“以邻为伴、与邻为善”和“睦邻、安邻、富邻”的周边外交方针在能源合作上得到充分体现。

    (三)积极开展对东盟的能源外交

    中国与东盟能源安全合作存在诸多宏观的结构性挑战和市场差异性,因此,要实现能源安全的有效合作,仅靠自由市场机制的调节是不可行的,政府应当在能源合作中起主导作用[3]。政府的主导作用最具体的表现就是开展能源外交。实践证明,能源与外交的联系越来越紧密,对海外能源合作项目来说更是如此。必须充分利用各种可行的渠道和方式,包括现有和未来的双边和国际多边合作机制,在推行我国能源可持续发展战略、大力开展国际能源合作中,积极维护和拓展中国的能源安全利益[4]。随着国际能源形势的发展和能源格局的变化,积极的能源外交对中国与东盟未来能源合作的重要性将与日俱增。

    在针对东盟国家的能源外交方面,我国需要巧妙地利用政治和经济举措为中国与东盟国家的能源合作服务。能源外交中的具体行为可划分为经济动因和政治动因两种,即为保障国家在能源领域的经济利益而采取的外交行动和以能源为工具来达到某种政治目的的行动[5]。从我国与东盟国家的能源合作现状来看,我国在东盟的能源外交二者兼而有之,相互交融,既需要良好的政治经济关系来为能源合作提供基础,也要通过能源合作来加强双方的政治经济关系。我国要继续推进与东盟国家面向21世纪的全面合作伙伴关系,为开展能源合作提供政治、经济支撑,注重与东盟国家开展双边和多边能源合作对话,将能源合作作为我国与东盟国家领导人会晤的常设议题,在国际场合表达我国与东盟国家开展能源合作的良好意愿,增加进一步合作的机会。

    在更广的范围内,我国还必须提高中国能源政策的国际透明度和认可度,消除外界(包括东盟国家)对中国能源需求迅猛增长的疑虑和担忧。不可否认,由于综合和层次清晰的对外能源安全政策的缺失,以及有关政策的透明度不够、宣传不力,西方国家越来越关注中国的对外能源安全政策,其对中国能源安全政策歪曲、批评和指责,致使“中国能源威胁论”甚嚣尘上[6]。中国政府曾在1995年和1997年以年度发展报告的形式发表过能源白皮书。进入21世纪后,国际能源形势和中国的能源需求、能源政策已经发生了较大变化。2007年和2012年底,我国又先后发布了两份能源白皮书。对我国既定的能源战略、方针和政策进行及时总结和对外发布,以促进国际社会对中国能源政策的增信释疑,这将是我国开展能源外交的一项重要内容。我国还必须积极与重要国际能源机构进行对话,争取加入国际能源署和能源宪章等主要国际能源合作组织,在享受既有国际能源合作机制成果的同时,不断提高我国在国际能源安全体系中的话语权。

    此外,在平等互利的基础上建立起中国-东盟各国企业、高校、研究机构、民间团体等的合作交流平台,逐步扩大和加强中国-东盟在第二轨道上就能源合作进行相互交流,为双边能源合作提供民意基础。

    (四)处理好与区域外其他大国的关系

    由于能源资源在全球范围内的分布极不均匀,在无政府状态下,中国与美国、日本、印度等能源消费大国间的能源博弈具有客观必然性。与此同时,东盟地区在国际格局和全球能源安全中的地位也使其成为大国介入的重点区域之一。为使我国与东盟国家间的能源合作顺利进行,还必须处理好与对我国能源安全具有重大影响大国的关系,为加强我国与东盟国家能源安全合作创造良好的外部环境。

    中国作为全球能源消耗大国的事实在短时期内仍无法改变?!?012年世界能源展望》称:“从现在到2035年全球能源需求将增长三分之一以上,其中,60%的需求增长来自中国、印度和中东地区?!?sup>[7]中国与美国、日本、印度等能源消耗大国的能源争夺战也在所难免。美国国会美中经济与安全评估委员会认为,“中国日益增长的能源需求,特别是对石油进口的依赖,对美国构成经济、环境和地缘战略等方面的挑战”[8]。日本在其经济产业省资源能源厅出台的《2030年能源需求展望中期报告》中,把中国能源需求的增长看作影响日本未来全球能源战略的重要因素[9]。中日之间的能源竞争在日本为获得俄罗斯的油气资源而改善与俄罗斯关系,以及与我国争夺东海油气以增加能源自给中得到充分体现。印度试图通过国有能源企业参与海外油田开发,提高从本国能源企业占股油田进口石油的比例,却发现其能源企业常常要与中国能源企业展开竞争[10]。由于印度石油公司(ONGC)和盖尔天然气公司(GAIL)的阻挠,中石油与联合体经历了长达2年多的谈判才获得缅甸A1、A3区块天然气的开采权。东盟地区不仅油气资源较丰富,在东亚能源运输和全球战略格局中的地位也非常重要。美国高调重返亚太、日本与东盟关系不断升温、印度加紧推进“东向政策”,这些大国纷纷利用经济和科技优势影响东盟的内外政策。中国与东盟未来的能源合作将面临来自美国、日本、印度等大国的强大干扰和竞争。

    然而,当今世界没有任何国家是孤岛,各国间的互动和相互影响日益加强。经济全球化、环境、气候等全球性问题让各国紧密联系在一起。国家间不再是单纯的此消彼长的关系,而是竞争与共生并存的关系。中国与美国、日本、印度等大国在东盟的竞争并非不可巧妙化解。一方面,我国可以在发展经济往来的基础上加强与大国的双边友好关系。经贸往来是密切国家间关系的重要纽带,经济持续20多年高速增长的中国是全球经济发展的重要推动力。我国与各个大国和地区组织间均保持着良好的经贸合作,而这种经济联系则是维系我国与其他国家间关系平稳发展的基础。除忌惮核武器带来的相互毁灭外,中美之间的经济联系为避免双方冲突提供了又一层保障[11]??杉?,发展双边经济关系可作为我国维系与大国整体关系的一种手段。另一方面,我国需要加强与大国间的能源合作。虽然各国间的能源地缘政治竞争仍非常激烈,但“每个国家都有充分利用能源资源促进自身发展的权利,绝大多数国家都不可能离开国际合作而获得能源安全保障?!?sup>[12]能源安全竞争不再是零和博弈,而更倾向于在竞争中寻求平衡与合作共赢。中国作为新兴能源消费大国在加强周边能源外交的同时,亦要关切其他能源消费大国的利益,化竞争为联手,实现双赢或多赢[13]。我国与美国、日本、印度等国家在维护产油地区的政治稳定、确保油气供应充足等方面具有共同利益。2011年5月,第四次中日韩领导人会议发表宣言重申了能源安全的重要性,鼓励在能源领域开展对话与合作。2012年2月,习近平副主席访问美国,两国签署了《关于加强中美经济关系的联合情况说明》:“中美双方承认彼此的能源安全。美方承诺向中方通报商品期货交易委员会的监管变化及石油市场金融交易数据的可获取情况,双方承诺就石油市场形势加强沟通,包括供需情况、战略性石油储备管理及与国际能源机构合作?!?sup>[14]我国也可以在东盟地区加强与日本、印度甚至美国能源企业的合作,形成各国间利益相互依赖的局面。既可以避免大国从中作梗,遏制中国与东盟国家的能源安全合作,也可以减少我国能源企业与当地社会的摩擦。中国与印度、韩国的能源企业在中缅油气管道中业已存在的合作就是一个良好的例子[15]。

    (五)妥善、谨慎应对南海争端的挑战

    南海问题是中国与东盟国家开展能源合作的重大制约之一。鉴于南海争端的复杂性和在我国能源安全中的重要性,我国在处理南海问题时必须非常谨慎。由于南海主权争端涉及国家利益中的核心利益,在国际社会高度关注以及冷战后新的民族主义思潮膨胀的背景下,中国和东盟相关国家在南海主权问题上都不可能做出重大让步。较长时期内,南海问题还无法得到妥善解决。加之我国与相关东盟国家在南海也存在油气资源利用的矛盾,所以南海问题还会是双边油气合作进一步开展的直接障碍。在加强与东南亚的能源安全合作中,我国必须妥善处理南海问题的立场,尽量减少因南海问题给合作带来的摩擦。

    南海问题涉及六国七方,情况十分复杂。除中国与东南亚国家间存在主权异议外,越南、马来西亚和印度尼西亚各自对南海海域的申诉也存在矛盾,外部势力还趁机介入。目前,中国与东盟各国已达成共识,同意在落实《南海各方行为宣言》框架下探讨推进“南海行为准则”(“准则”)进程。中国对制定“准则”一向持积极、开放的态度,认为推进“准则”议程,“要有合理预期,需要细致复杂的协调;要协商一致,寻求最广泛的共识;要排除干扰,创造必要的条件与环境;要循序渐进,确定制定‘准则’的路线图,稳步推进”[16]。在南海问题上,我国现阶段主要还是要维持南海地区的稳定,坚持加强与东南亚国家进行协商,反对外部势力的干涉,避免将南海问题国际化、复杂化;以“搁置争议,共同开发”作为南海资源利用的基本原则。今后很长一段时间内,我国仍需要在南海问题的解决上表现出自己的耐心与克制,加强与东南亚国家的协商和对话。坚决抵制外部势力的介入,反对把南海问题扩大化、国际化。在对待南海资源问题上,我们需要坚持资源共同开发的立场。通过加强与南海周边国家在其他海洋资源开发方面的合作,尽可能实现在目前形势下对南海能源开发利用的利益最大化。同时,我国有必要先在南沙海洋加强实际存在或控制,即便未掌握深??⒓际?,也要进行油气勘探和开采的先期工作。通过研究并制定经略海洋和南海的国家战略,扩大我国在南海的经济存在,遏制有关国家的嚣张气焰[17]。总而言之,我国在南海问题上,必须有所不为,有所为。在坚持维护南海地区稳定的基础上,进一步加强在南海地区的存在与影响。在不激化争端的同时,使南海问题朝有利于深化我国与东盟国家能源合作、提升我国与东盟国家全面关系的方向发展。

    二 完善和拓展区域能源合作机制

    (一)努力拓展东亚峰会合作机制下的中国-东盟能源合作

    2005年12月,在吉隆坡召开了首届东亚峰会,提出要加强东亚能源安全合作。2007年1月,东盟成员国、中国、印度、日本、韩国、澳大利亚和新西兰在菲律宾宿务召开了第二届东亚峰会,并通过了《东亚能源安全宿务宣言》(《宿务宣言》)。各国强调了可靠、充足和价格上可承受的能源供应是东亚国家的基本选取,对保持强劲和可持续的经济增长以及竞争力至关重要,并“重申我们确保本地区能源安全的共同承诺”,要“营造开发和具竞争力的地区和国际市场,致力于在各个经济层面提供价格上可承受的能源”[18]。东亚峰会框架下建立了东亚峰会能源部长会议,下设能源合作工作组,重点研究各成员国在能效与节能、能源市场一体化和交通及其他领域应用的生物燃料3个方面的合作。

    从2005年至今,东亚峰会已成功召开了7届,参与国也从“10+6”扩大到“10+8”(2011年底,俄罗斯和美国正式加入)。虽然东亚峰会基本是停留在能源合作对话层面,自通过《宿务宣言》后并没有在能源合作上出现大的实质性进展,但它毕竟为中国与东盟及其他成员国定期开展高规格能源合作对话、加强信息沟通提供了一个良好的平台。在东亚峰会合作机制下,我国与东盟国家可以继续加强对话,争取在能源合作上取得实效性进展。

    加强能效与节能合作。东亚国家具有很大的能源效率改进潜力,提高能效和节约能源将是该地区保障能源安全的一个发展趋势。中国和东盟国家可以借鉴彼此有效的节能措施与经验,合作开发节能技术,推广节能产品。通过制定提高能效的目标,改善矿物燃料的使用效率,实现降低能耗的共同目标。

    推动区域能源市场一体化建设。一体化的能源市场将不仅激励区域能源的自由流通,而且能增强成员的相互信任。东亚国家可以通过“合作式竞争”建立区域一体化能源市场,即虽然该区域的每个国家为获得更多的市场份额而竞争,但该区域朝着扩大经济规模和市场的方向努力采取集体行动[19]。建立区域能源安全机制有利于提高中国与东盟国家的能源安全保障,符合双方的共同利益。在共建地区油气安全保障体系的努力过程中,东盟是中国并肩作战的亲密伙伴。中国和东盟国家可以通过基础设施建设和制度建设,与其他成员国共同努力营造开放和具有竞争力的一体化区域能源市场。

    促进替代能源的使用,减少对石化能源的依赖。合作开发利用新能源和可再生能源。加强各国间的协调,对生物燃料等新能源制定共同的标准,使可替代和可再生能源进入地区能源供应体系。共同探求能源安全、经济增长和环境可持续三者间的平衡发展。

    (二)积极推进“10+3”合作机制下的中国-东盟能源合作

    自2004年以来,东盟和中日韩(10+3)能源部长会议每年举办一次,由东盟国家轮流主办?!?0+3”能源部长会议为我国与东盟各国参与彼此的能源计划、加强能源对话与协作提供了一个新的渠道和机制。我国可在“10+3”合作机制下,加强与东盟和日韩在实现能源安全、维护能源市场稳定和保障能源通道安全等方面加强合作,在平等互利的基础上进一步深化在能源合作上的伙伴关系,实现更大的能源安全和可持续性发展的共同目标。

    加强合作,争取亚洲石油定价权。中国和东盟石油进口国都是“亚洲溢价”的受害者。日本、印度和中国都曾推出自己的原油期货,力图争得亚洲的石油定价权,然而,因力量分散而未能发挥稳定油价的作用。在解决亚洲石油溢价以及价格波动这个问题上,中国与东盟可以结成战略伙伴,通过与石油输出国的平等对话,消除石油溢价,并且通过一起努力构建亚洲能源消费市场,确保以合理的价格获得稳定的能源供应[20]。中国和东盟国家可在“10+3”机制下,与日韩采取一致和联合的立场,共同应对“亚洲溢价”问题,建立亚洲地区的价格机制。

    加强协调,保障能源战略通道通畅。中日韩都是石油净进口国,马六甲海峡是三国的海上石油生命线,马六甲海峡的航运安全直接影响中日韩的能源供给安全。作为马六甲海峡的主要使用国,中日韩都对马六甲海峡的安全颇为关切。海峡沿岸国印度尼西亚、马来西亚和新加坡对主权高度敏感,我国可在“10+3”合作机制下加大与东盟国家的协调与合作,避免引起东盟国家不必要的猜忌,共同确保能源运输通道的安全畅通。如共同设立非传统安全合作或海上搜救合作基金,为维护马六甲海峡运输安全提供资金、技术和人员培训。

    (三)全面推进中国-东盟(“10+1”)合作机制下的能源合作

    1997年,中国与东盟领导人发表联合宣言,确定了双边睦邻互信的伙伴关系。此后,中国-东盟(“10+1”)合作机制从以经济合作为重点,逐步向政治、安全、文化等领域拓展,已经形成了多层次、宽领域、全方位的良好局面。在“10+1”合作机制下,中国与东盟每年定期召开首脑会议、部长会议、高官会议和工作层会议?!度婢煤献骺蚣苄椤贰堵涫抵泄?东盟面向和平与繁荣的战略伙伴关系联合宣言的行动计划》《进一步推进面向和平与繁荣的战略伙伴关系》等重要双边文件都有中国与东盟国家对开展能源合作的政治承诺。在“10+1”框架下,我国要在全面密切和东盟国家政治经济关系的同时,促进双边在能源信息交流、能源安全合作、能源投资和便利化等方面的合作。

    加大能源信息交流。充分利用“10+1”机制下的各种高级别会晤,继续加强我国与东盟国家的能源政策交流和沟通,以提升各国能源政策和规划的公开性和透明度,提高政治互信和能源合作意愿。

    加强能源安全合作。在中国-东盟非传统安全合作的框架下,加大对海盗和恐怖主义的打击力度,保障能源运输安全。在能源?;?、清洁能源和高效能源等方面开展合作,努力发展多样化的主要能源供应地,同时在能源生产、消费与环境?;ぶ浔3制胶?。

    促进能源投资和贸易便利化。在中国-东盟自贸区框架下,进一步相互开放能源领域,降低能源开发和能源基础设施建设的准入门槛,鼓励私营企业更多地参与和投资能源联合勘探和开发。通过在能源管道、交通设施、商品进出口方面的互利合作,建立地区能源运输网络,促进能源贸易便利化。

    (四)深化GMS机制下的中国与中南半岛国家的能源合作

    1.GMS机制已制订了一系列能源合作目标

    自20世纪90年代GMS合作机制建立以来,能源合作就是中国和中南半岛的缅甸、老挝、泰国、柬埔寨、越南5国在GMS机制下的重点合作领域之一。由于地理上的临近,中国与东盟国家(都是中南半岛国家)在GMS机制下的能源合作机制相对成熟、效果最明显。

    GMS合作机制确定的能源领域合作目标主要有四个方面:(1)促进地区内电力贸易的发展,充分开发和利用区域内潜在的能源资源;(2)通过对电力输送线路的改造和建设,促进地区内电力网络的形成;(3)推动私营部门在区域内电力部门的投资;(4)加强再生能源、替代能源能源利用率和确保能源安全的合作[21]。2009年6月,第15次大湄公河次区域合作部长级会议签署了《次区域能源合作路线图》,提出了4项战略目标“通过推动最佳能源实践,增强次区域各行业和社区,尤其是贫困地区的能源可获取性;开发和利用更高效、清洁和可再生的能源,减少次区域对进口石化能源的依赖;通过跨境贸易和对次区域能源的有效利用,提高能源供给安全;促进私营部门,尤其是中小企业,参与能源开发”[22]。2011年12月,第四次GMS领导人会议通过的《内比都宣言》再次提出要加强能源合作,实现能源合作路线图的既定目标。进入21世纪以来,GMS各国采取相应措施,加快了在能源方面的合作与交流。在亚行和次区域各国的共同努力下,大湄公河次区域能源合作取得了明显成就。各国电网建设有所发展,乡村用电得到改善,跨国电力贸易顺利开展。但同时也要看到,部分相关项目还尚未落实,许多既定目标有待实现。正如亚行对GMS能源发展的一份最新评估所称,除了大量的政治声明指出区域能源合作的重要性,跨境电网并没有真正实现成员国间的电力互联互通,仅仅是将高能耗国家的电网延伸到水电产量高的国家。GMS国家需要从硬件和软件两方面着手,构建一个区域性的能源市场[23]。

    2.深入推进GMS机制下中国与中南半岛国家的能源合作

    加大与中南半岛国家的电力合作力度。电力合作是GMS机制下中国与中南半岛国家能源合作的重点,在GMS合作机制确定的4项能源领域合作目标中,有3项目标与电力合作相关。GMS有着丰富的水能资源,自1999年以来,GMS成员国以合作、循序渐进的方式推动区域电力贸易。但六国能源发展的差异性、电网完善程度和管理能力不一仍是次区域形成区域性电力市场的障碍[24]。要推进区域电力合作,必须继续完善GMS各国的电网建设,改善供电基础设施条件。2010年,南方电网与老挝政府签署了投资承建老挝国家电网的谅解备忘录,其中老挝北部电网建设项目已经签署了承建协议,并在进行项目前期勘探。老挝国家电网将使该国生产的水电输送到GMS各国。此外,需要注意到,GMS电力贸易中,大部分是水电。中国既是湄公河上游国,在其他湄公河国家也承建了不少水电站。在参与电力合作时,要合理考虑湄公河各国环境安全与利益需求,避免因水能开发引发与湄公河下游国家间的冲突。

    加大新能源开发利用,推广新的能源合作模式。加大与中南半岛国家在太阳能、沼气等可再生能源开发利用上的合作,减少对石化能源的依赖性。重点是加大对太阳能热水器、户用沼气池的推广。一方面,中国在太阳能热水器和户用沼气池开发利用上具有产品和技术优势。另一方面,与石油、电力相比,太阳能热水器和户用沼气池的开发利用更容易吸引私营资本。

    重视“软件”建设,发挥协调机构作用?!洞箐毓哟吻蚓煤献餍率辏?012~2022)战略框架》在把能源合作继续列为八大优先领域的同时,也提出要重视基础设施的“软件”建设,加强跨部门合作。在现有GMS合作机制下,利用已有的次区域能源论坛和工作组、电力论坛、电力联网与贸易专家组、电力贸易协调委员会,区域电力协调中心也即将建立。要促使这些协调机构发挥积极作用,推动《次区域能源合作路线图》《政府间电力联网与贸易协定》《大湄公河次区域政府间电力贸易运营协定》和《内比都宣言》中有关能源合作倡议的具体落实,不断深化中国和中南半岛国家的能源合作。

    三 提升与东盟开展能源合作的能力

    (一)建设投资信息平台,减少盲目投资

    企业进行海外投资面临潜在的法律法规风险和政治风险,有必要对目标国相关政策法规、经营环境和产业政策变化进行了解、研判。通过现代数据库技术,构建高效的信息平台系统,对东盟国家能源合作项目信息进行快速搜集、分析和反馈,为企业到东盟国家开展能源投资提供及时有效的信息支撑,减少或避免投资失误。通过组建一支专业化的人才队伍对信息平台进行管理、维护和信息更新,并对投资平台实现合作的项目进行跟踪,为有意向投资东盟能源领域的企业提供专业化信息和咨询服务。

    1.建立东盟宏观投资信息网络

    积极推进中国在东盟各国设立办事处,负责收集各国的政策法规和能源资源信息,特别是针对资源国潜力和能源投资法律法规、国际能源走势追踪、跨国能源公司动态分析等方面的信息。

    充分了解东盟国家的整体投资环境,尊重东道国中央和地方政府关于能源合作项目的准入基本原则和政策,以合规的方式获得商业机会,以合理的方式开发能源资源,争取东盟国家中央和地方政府的共同支持。东盟大部分国家都制定了能源资源开发利用和外商投资法律法规,如印度尼西亚2009年出台的《矿产和煤炭矿业法》、缅甸2012年颁布的新《外商投资法》等。这些法律法规对能源资源的勘探、开采和加工的许可证签发、应缴纳的税率、外资合作模式和所占股权、环境?;さ榷加邢晗傅墓娑?。此外,为促进就业和?;ね恋?,所在国中央和地方政府可能对项目用工、用地也有不同的要求。东盟国家相关的法律法规不仅为外资企业提供了行为规范,同时也是中国企业对东盟能源项目开展可行性、预期风险和收益评估的重要依据。

    2.建立项目信息服务系统

    依托商务部的信息网络,提供境外资源开发加工地区投资环境资料库、内外项目推介库、境外资源类投资开发目录、典型合作案例等信息,对区内各类优势产业、企业、产品开展网上推介。投资信息平台提供及时的东盟国家能源招商引资项目和企业寻求东盟能源项目合作伙伴的信息,可以使能源企业对感兴趣的合作项目做出快速反应,发掘潜在的合作项目和合作伙伴。选取具有代表意义的典型案例,使能源企业汲取失败案例的教训、借鉴成功案例的经验,提高企业投资的成功率和受益率。通过投资信息平台成功找到合作项目和伙伴的能源企业要积极主动向投资平台提供项目进展信息,为其他企业提供参考,共同促进投资信息平台建设。通过加强与中国驻东盟各国外使领馆经商处、派出机构、驻外企业、国外行业中介和国际投资贸易促进机构的联系,广泛收集信息,建立信息交换机制,为企业开拓市场服务。

    (二)扩大融资渠道,实施多元化投融资模式

    油气勘探和开采、水电站建设等能源项目不仅投入大,而且成本回收慢,需要有雄厚的资金实力作为支撑,这些给企业的融资能力带来了较高的要求。在与东盟的能源合作中,绝大多数企业面临资金瓶颈。拓宽融资渠道、利用好各种资金是中国和东盟能源合作进一步发展的必然要求。

    第一,要建立中国能源企业与银行(尤其是国家政策性银行)、能源企业内部的联系协调机制。政府可以研究制定包括税收、信贷、保险、外汇、价格等在内的配套政策和具体支持措施,使我国对外优惠贷款等资金更好地为我国的能源战略、我国企业的“走出去”服务,为国内企业参与东盟能源合作创造更好的融资环境。能源企业也要提高自身的信用度,主动加强与国内金融机构的合作,争取获得更高的信贷额度。同时,能源主管部门要利用能源行业协会培育良好的行业合作氛围,加强企业间的合作,促进资金在能源企业内部的流动,充分利用其他能源企业的闲置资金。协调好政府、企业、社会的投资关系,广泛运用现代国际机制,吸收引进外资,筹集社会资金,有效管理,合理利用。在政府补助和政府扶持的同时,充分发挥政策性银行长期融资领域主力银行的作用,逐步扩大集体和民营、个体成分,调动民间积极参与能源合作项目建设。

    第二,在东盟或更大的区域外进行海外融资,减轻企业在国内开展融资的压力?!白叱鋈ァ钡哪茉雌笠狄浞址⒕蚝屠玫钡丶昂M獾慕鹑谧试?。有意参与东盟能源合作的企业可以在东盟国家成立海外子公司,或者和东盟国家的当地企业组建合资企业,再以子公司或合资企业的名义在当地上市融资。2010年5月,新奥集团能源与越南城市燃气投资发展有限公司签署了战略合作协议,成为该公司第一大股东。同年12月底,越南城市燃气投资发展有限公司在越南证券交易所成功上市[25]。新加坡是重要的国际融资平台。我国能源企业及可为它们投资的金融机构、投资公司等可以争取在新加坡上市融资,利用其多币种、多功能的融资优势募集国际资本。

    第三,充分利用多边发展银行和中国-东盟投资合作基金。世行和亚行等多边发展银行不仅提供低于市场利率的长期贷款,而且还为开发项目提供捐赠和技术援助。亚行既是GMS合作机制的发起者,也是GMS项目的主要资金和技术援助来源,为诸多能源合作项目提供了资金和技术支持。2009年,中国设立了总规模达100亿美元的中国-东盟投资合作基金,专门为我国与东盟在能源、基础设施和自然资源方面的合作提供资助。只要与东盟国家的能源合作项目符合多边发展银行和中国-东盟投资合作基金的理念,可以促进当地的发展、提升中国与东盟双边合作关系,企业就可以争取多边银行和中国-东盟投资合作基金的资助。

    (三)加快双方能源合作产业链延伸升级

    目前我国与东盟的能源合作主要集中在勘探、开采和购买,需要进一步拓展合作领域,延伸和升级能源合作产业链,带动中国能源技术、设备、管理乃至标准一起走入东盟。使双边能源合作从初级的勘探、开采和购买合作上升到更高级的产业发展合作层面。

    除少数炼油厂项目外,中国对东盟国家的油气投资基本集中在油气勘探和开采领域。要大力发展与东盟国家在下游领域的合作,开拓和扩展参与东盟国家炼油、原油及成品油的码头运输和分销等领域合作空间,形成产、供、销、运一体化的油气合作局面。

    随着东盟国家社会经济的发展和东盟电网建设的全面展开,东盟国家的电力建设将进入高速发展期,对发电、配输电以及电力环保设备和技术的需求会更加旺盛。我国与东盟国家的电力合作在投资东盟的电力工程勘探、设计、电网建设和水电开发的同时,要通过BOT模式,在水电站建设中输出水电装备和技术,在管理运行阶段输出中国的水电运营理念,使中国与东盟国家的合作在水电站移交后仍可持续。

    印度尼西亚、越南等东盟国家在煤炭技术设备、工程设计和建设运营方面具有强大需求。中国要利用优势,结合东盟国家煤炭资源开发利用的需求,支持符合条件的大型煤炭企业投资境外煤炭加工转化项目,开展有关基础设施建设和投资。鼓励大型煤炭企业承揽煤矿建设、技术改造以及运营管理,带动先进技术和大型装备出口,在东盟国家建立境外煤炭装备制造基地、零配件基地和技术服务中心,提高技术服务水平[26]。围绕煤电、煤焦、煤化工等,大力发展煤炭在东盟国家就地深加工的合作项目。

    (四)加大扶持力度,支持民营企业灵活参与

    目前,我国参与东盟国家能源项目合作的多是大型国有企业,其国有背景容易引起所在国政府的过度警惕和抵制。而民营企业管理机制灵活、市场反应快,更容易把握潜在的合作机会。政府应进一步扶持有实力、有潜力的民营企业以灵活方式参与东盟地区的煤炭合作项目,为中国与东盟的能源合作注入新的活力。

    受东盟国家资源民族主义抬头和中国国有企业由政府监管现实的影响,国有企业参与东盟国家的能源资源开发项目会被视为它们代表中国政府在实施国家战略,容易被贴上“资源掠夺”的标签。民营企业有经营机制优势,更容易被东道国接受,海外投资项目遭受的政治壁垒束缚相对较少。政府应进一步支持民营企业视不同东盟国家的具体情况采取参股、控股、并购等形式参与我国和东盟国家的能源合作。

    但民营企业在进行海外投资时往往面临着众多障碍,如整体实力较弱、融资渠道不畅、审批手续复杂等。鉴于国有企业在资本、技术、人才、信息和融资渠道上占有明显优势,政府要引导民营企业和国有企业在东盟能源项目上的合作。将民营企业高效的机制与国有金融企业和国营大企业强大的政策、资金支持和管理背景相结合,通过各种合作方式规避海外并购过程中的政治审批风险,优势互补、形成合力[27]。此外,要简化对民营企业跨国投资的审批手续,为民营企业员工出境提供便利,降低民营企业投资东盟国家能源开采的成本;也要进一步对民营企业开放国内能源市场,使民营企业在参与东盟能源合作时有合理的利润空间,提高民营企业的积极性。近来有媒体报道,中国将进一步向民营企业开放原油进口市场[28],这将是激励民营企业参与东盟能源合作的有力举措。

    (五)加强对中国能源企业“走出去”的规划和管理

    企业是我国与东盟国家能源合作的具体实施者,但我国能源企业在“走出去”的过程中存在许多问题。随着东盟地区国际格局和部分东盟国家对华态度的转变,我国能源企业面临着严峻的挑战。除了政策上给予支持和鼓励外,我国政府必须要加强对中国能源企业“走出去”的规划和管理,以合理的成本获取最大的合作成果。

    中国政府要加强对“走出去”能源企业的引导,避免同一领域的企业一窝蜂地涌向同一个东盟国家。在东南亚,我国多个企业进入同一个国家油气领域的现象非常普遍。多个能源企业进入同一领域,有可能引起该国的恐慌,而且难以避免相互竞争,无形中增加合作成本。目前,中国三大石油巨头都投资了缅甸油气产业。由于这些企业的实力过于强大,它们的综合实力甚至远远超过了缅甸的国力,这势必引起缅甸政府和民众的担忧和惧怕。因此,在鼓励能源企业进军东南亚的同时,我国相关部门必须要有一个总体的规划,尽量不让企业扎堆;同时要做各企业相互合作的协调者,倡导中国能源企业在东盟的有序竞争,树立团结一致的思想,加强协调,避免中国能源企业间出现恶性竞争。

    政府要加强对“走出去”能源企业的管理,引导企业履行社会责任和环保责任。中国在东盟国家进行投资的能源企业及其工作人员要学习和熟悉相关国家的法律法规和政策,尊重当地的宗教和民俗,减少与地方民众的摩擦。在缅甸,因个别地方的征地补偿和青苗损害赔偿不及时,曾发生了多起与中缅油气管道建设有关的纠纷。目前中石油等企业已密切注意在缅甸履行社会责任,但以往问题所造成的负面影响不是马上就可以消除的。政府需要指导中国企业正确处理与当地产业部门和当地企业的关系,自觉接受主管部门的监管;采取适当的投资合作方式,争取当地企业的支持,与当地企业共赢。同时,中国能源企业还要适当参与当地公益和环保事务,适当提高招收当地员工的比率,使所在国百姓切实从中国的投资中获益,改善和提高中国能源企业在东盟民众心目中的形象。

    (六)大力发展与东盟之间的互联互通

    由于基础设施不健全,目前中国-东盟能源资源开发合作遇到了一些障碍,加快中国-东盟基础设施建设合作,加快推进区域互联互通,是推动中国-东盟能源资源开发合作快速发展的当务之急。

    第一,尽快制定中国发展与东盟互联互通的战略目标和规划。从2009年4月至今,为了推动中国与东盟的互联互通,中国政府已两次宣布向东盟提供信贷,累计达250亿美元,预计中国政府今后将继续加大投入。为了减少东盟的疑虑,也不给美国、日本、印度等国家以攻击把柄,我国应尽快对外发布中国-东盟互联互通的具体规划,并要说明新的规划与原来的泛北部湾经济合作(重点是南宁-新加坡经济走廊)、印度洋国际大通道和桥头堡战略的相互关系。

    第二,协调好中央有关部门之间以及中央和沿边省区之间的关系。一方面,中国与东盟之间的互联互通涉及外交、发改委、商务、财政、交通、铁道、文化、教育、海关、金融等多个部门,目前在国家层面上尚未明确由哪个部门牵头来推动此项工作,这种情况已不适应形势的发展要求。另一方面,虽然广西、云南对发展与东盟互联互通十分积极,但与东盟的互联互通总体上属于中央政府管理的事务,广西、云南作为地方政府并无直接与外国政府商谈并签署互联互通协议的权限。对于广西、云南提出的发展与东南亚国家互联互通的庞大规划而言,仅凭云南、广西自身的经济实力是难以完成的,必须有中央政府的大力支持。

    第三,加强与《东盟互联互通总体计划》的衔接以及其他国家的合作。尽管中国与东盟的互联互通对双方关系的巩固和发展将发挥十分重要的作用,但实现互联互通是一个长期的过程,应将之作为一个长期战略来逐步推进。首先与相互接壤的GMS国家越南、老挝、缅甸等国实现互联互通,并使这些项目产生重大的社会经济效益,然后再延伸到泰国、马来西亚和新加坡。

    第四,尽快改变口岸通关便利化严重滞后的状况。目前中国和东盟国家口岸管理制度、运输标准和金融服务存在明显的差异,如区域内各国对口岸开放时间和车辆限载量各不相同,尤其是中越之间、中泰之间还不允许货车跨境行驶。这给客货跨境流动造成了无形的壁垒,影响到国际运输的通畅运作。有鉴于此,需要提高口岸综合通关能力,保证物流的畅通。要充分利用西南地区对东盟国家的口岸优势,在原有基础上通过改善通关条件,增加通关能力。

    第五,加大对中国-东盟自贸区基础设施建设投资力度,缓解资源运输瓶颈。目前宜重点推动泛北部湾港口与物流基础设施建设,广西、云南两省区与越南、老挝、缅甸等国的跨境公路与铁路建设,以及澜沧江-湄公河国际航道建设。

    (七)重视企业能力建设,增强核心竞争力

    通过加大科技研发、人才培养力度和创新海外发展模式,不断提高企业的综合能力和在东盟国家的投资竞争力。只有形成企业的核心竞争力,才能保持在能源行业的领先地位,进一步占领东盟市场,从而获得更加广泛的合作空间。

    加强科技创新。与发达国家相比,中国能源科技水平仍存在较大差距,自主创新的基础比较薄弱,核心和关键技术落后于世界先进水平,一些关键技术和装备依赖于国外引进。要增加对能源行业的科技研发投入,提高技术优势。以应用为导向,鼓励开展煤矿高效集约开采、非常规油气资源勘探开发、高效清洁发电、海上风电、太阳能热发电、先进油气储运、大容量高效率远距离输电等先进适用技术研发应用[29]。重视先进技术设备和重大成套装备的研制和推广应用,不断提高我国能源企业的科技自主创新能力和技术装备水平。

    重视人才培育。首先,积极利用市场机制,通过人才市场或猎头公司等其他渠道,广纳贤才,从国内外引进能源合作所需相关人才。建立全新的人才激励制度,为优秀的能源技术人才提供广阔的发展空间。其次,引导科研机构、高等院校的科研力量为企业技术创新服务,更好地实现产学研有机结合。通过校企合作,提高能源专业生源的理论学习和实践操作能力。最后,落实能源从业人员的岗前培训和在职继续学习制度,组织员工参加技术交流、政策法规培训和实地考察,提高从业人员的专业技能。采取多种形式、分期分批对现有科技人员和外向型管理人员进行有针对性的培养,重点培养能源产业相关的技术人才和经营管理人才,大力培养一批精通外语、懂技术、会管理、熟悉国际合作、有丰富实践经验的高端专业化人才。

    创新管理和发展模式。要深化国有能源企业的改革重组,引导私营能源企业调整经营管理结构,建立健全现代化的能源企业制度,不断增强能源企业的组织结构和管理软实力。无论是国有企业还是私营企业,在投资东盟能源领域的过程中,都要转换观念,注重培育全球化战略视野和思维。根据自身情况和东盟国家具体实际制定可行的海外发展模式、投资策略和具体项目规划,提高项目中标率和属地适应能力。

    (八)重视社会责任,树立负责任的全球化企业形象

    企业社会责任要求企业必须超越把利润作为唯一目标的传统理念,承担对员工、消费者、社区和环境的责任,强调对消费者、环境、社会的贡献?;男猩缁嵩鹑?,不仅日益成为全球企业共同认可的经营理念,也是国际社会评价优秀企业的关键指标。企业社会责任履行度已经成为企业整体竞争力的重要组成部分,良好的社会责任履行度可以增强企业的“软实力”。为此,在东盟国家参与能源合作的中国能源企业必须要正确把握企业发展和回馈社会的关系,坚持经济效益和社会效益并重、有取有予的企业发展道路,做好环境?;?,促进当地就业,积极参与公益事业,切实履行好社会责任,实现在项目所在国的可持续发展。

    重视环境?;?。油气、煤炭开采和水电开发都对环境具有潜在的影响。能源企业在合作项目立项前要进行全面的环境影响评估,对项目规划、实施和建成后可能带来的环境影响进行认真分析、预测和评估,提出预防或减轻对环境负面影响的对策和措施。在不泄密的前提下,对外公开评估报告,提高能源项目的透明度。坚决不投资会对环境造成严重危害的能源项目,避免因环境问题引发当地民众和政府的不满。在获批项目施工过程中,也要时刻注重对环境变化的监测。

    促进当地就业。除能源贸易外的中国-东盟能源合作项目,如油气、煤炭开采和水电站建设都需要大量的工人。在与东盟国家的能源合作项目中,要重视开发项目所在国的劳动力,为当地百姓提供就业岗位,雇用一定比例的当地人。鉴于能源开发需要工人掌握专业技能,中国能源企业应该为缅甸、老挝、柬埔寨等欠发达国家的当地劳工提供专业技能培训。一方面能使他们更好地参与能源项目施工,另一方面,他们掌握的技术可以为项目完成后的就业增加筹码。同时,像关心国内员工一样关心当地劳工,提高他们对企业的忠诚度。

    积极参与当地公益事业。中国的能源企业还必须积极融入当地社会,重视当地社区的发展。通过参与项目所在地的公益事业,促进当地社会基础设施、教育、医疗等公共事业的发展,使社区和居民都能从中国与东盟的能源合作项目中切实受益。例如,在项目所在地修建道路、桥梁、学校和医院,捐赠当地百姓需要的粮食、图书和药品等。部分水电开发等能源项目可能会涉及土地占用和移民。中国企业必须在项目实施前加强与当地社区和原住民的沟通协调,做好赔偿和安置工作。

    此外,企业要加强与当地主流媒体和新兴媒体的沟通和联系,做好公共公关工作,及时向它们通报本企业在履行社会责任上所做的努力和获得的成绩,加大对企业履行社会责任的正面宣传力度。通过实践和宣传,提高项目的透明度,让东盟国家和人民认识到中国投资带来的好处。东盟国家当地媒体的正面报道,将有助于中国能源企业树立负责任的企业形象,为中国与东盟的能源合作可持续开展创造良好的环境。

    (九)加强风险防范,减少不必要的损失

    随着中国与东盟能源合作的扩大和深化,受所在国政治、经济、社会进程和第三国恶意干扰的影响,进入东盟市场的中国能源企业也面临着越来越大的风险。资源民族主义在东盟国家有所抬头,不仅给有关企业带来了严重的经济损失,也沉重打击了中国企业进一步开拓东盟能源合作空间的主动性和积极性。2011年9月,缅甸总统吴登盛宣布在其任内暂停建设由中国电力投资集团公司(中电投)投资的密松水电站。此外,受缅甸政府军和克钦独立军在太平江附近武装冲突不断的影响,太平江一级水电站于2011年6月15日开始停止对中国输电,直到2013年4月19日才恢复。中国与东盟能源合作项目一再遭遇突发事件,为中国政府和企业敲响了风险防范警钟。为此,政府部门、科研机构和企业自身必须密切合作,加强对我国与东盟能源合作项目的风险防范意识,建立风险综合评价预警机制,进行风险跟踪和评估,最大程度上降低风险,减少不必要的财产损失。

    首先,从国家层面来说,要推进对外投资合作风险防控体系建设,加强对企业境外经营的风险管控,建立健全境外经营风险评估体系,定期发布海外企业风险防范指南,指导企业建立境外安全管理制度和境外安全突发事件应急处理机制。完善境外企业内控机制,设立专门机构对境外企业的经营管理情况进行定期内部评估,并提出相应的改进建议。加强对境外企业的财务监督,设立专门的审计机构对境外企业进行定期或不定期审计,防止将国有资产和外汇资金用于境外投机性炒作。

    其次,企业自身也要做好项目立项前和项目实施过程中的风险防范,制定突发事件应急处理机制。企业在项目立项前应进行必要的风险评估,核算项目安全成本,并将安全投入纳入项目预算,将安全保障内容作为专门条款纳入项目合同或正式书面文件。在项目实施过程中,企业要提高风险防范意识,密切跟踪、积极研判所在国和地区的安全形势,增强分析判断能力和风险识别能力;加强对正在执行项目所在国和地区政治、经济、法律、风俗等方面的研究,对可能存在的风险进行动态评估[30]。一旦出现突发事件,要启动应急管理,立即采取积极的应对措施,将不良影响和损失降至最低点。加强企业人员对东盟各国法律法规、规则的学习,提高其风险防范意识和应急管理能力。

    最后,相关研究机构要加强对东盟国家国情的研判,为企业掌握所在国的政治、经济和社会动态提供参考。与政府和企业开展通力合作,帮助企业做好项目前和项目中的风险防范,使我国与东盟国家的能源合作项目实现利益最大化、风险最小化。

    四 各主要合作领域的对策建议

    (一)加强中国与东盟油气合作的对策建议

    1.综合运用各种合作方式

    中国与东盟的能源合作非常广泛,包括能源贸易、能源投资和能源运输等方面。从提升我国能源安全的角度来看,我国与东盟国家的能源合作需要继续“打组合拳”,推进双方合作方式更具多样化。

    (1)实行油气贸易方式的多样化

    贸易方式的多元化有利于利用各国(区域)在贸易上所拥有的便利条件,减少交易环节,提高交易效率。中国与东盟间开展贸易以一般贸易为主,广泛发展期货贸易、加工贸易、转口贸易等多种贸易方式,可以提高能源贸易效率、规避贸易风险。同时由于能源的贸易更容易受到政治、经济等因素的影响,价格频繁波动,积极参与期货交易,利用套期保值等金融手段可以规避能源交易因价格频繁波动而导致的损失,从而促进中国与东盟间能源贸易发展。

    在发展与东盟国家的油气贸易时,我国应侧重于天然气贸易。目前东南亚总体上已是一个石油净进口地区,油气资源相对匮乏的泰国和菲律宾自身就是石油进口国,曾经的欧佩克成员国印度尼西亚已成为石油净进口国,并退出了欧佩克。相对而言,东盟国家的天然气发展潜力更大。目前,印度尼西亚和马来西亚是世界上第一和第二大液化天然气出口国,缅甸是亚太地区第四大天然气出口国,同时也是本地区用管道出口天然气最多的国家。在未来的一二十年里,中国从东盟进口原油和成品油将不可能有较大的增长,但天然气的进口量将快速增长。

    (2)加强在油气领域的相互投资

    从贸易与投资关系理论分析可知,油气贸易与投资关系是促进的关系,即相互之间的投资能促进投资国与投资接受国之间的油气贸易,使贸易量随着投资水平的提高而增加。因为油气既是普通商品,又是各国争夺的重点战略资源,油气贸易进行的难易及数量的多少更多地取决于油气生产国(地)的供给状况,也就是取决于油气的可获得性和价格的可接受程度。通过在油气生产基地的直接跨国投资,对油气生产的直接控制,使所生产的油气产品直接掌控在本国公司的手中,然后将原油或油品(将所得原油就地加工)运回本国,将大大促进投资国与投资接受国之间油气的贸易。目前,东盟油气的生产和交易的主动权大部分掌握在西方国家公司或日本、韩国等油气缺乏国家的公司手中,特别是新东盟成员国。主要能源开发主体均为西方发达跨国公司,中国要与东盟发展油气贸易,很大程度上依赖于这些能源开发公司本国油气的供求状况或与其政治、经济关系,往往受制于他人,无法获取长期稳定的油气贸易来源。因此,只有通过加强对东盟油气领域的投资,获取属于自己的“份额油”才能促进能源贸易的发展。利用我国能源企业的技术和资金优势,以独资、参股、并购等方式参与东盟国家的油气勘探、开发、冶炼、运输、销售等上下游业务,有效维系我国和东盟国家之间的能源安全合作。

    2.重点加强与东盟国家的能源运输安全合作

    (1)在尊重马六甲海峡沿岸国主权基础上参与多边安保合作

    基于马六甲海峡对于沿岸国家的重要性和主权获得的艰难,海峡沿岸国提出了反对马六甲海峡“国际化”的原则主张,反对大国干涉海峡主权事务[31]。20世纪70年代,印度尼西亚、马来西亚和新加坡三国发表了联合声明,反对马六甲、新加坡海峡国际化,宣布将共管海峡事务。任何一个区域外国家若与马六甲海峡沿岸国家建立传统与非传统安全相结合的安全合作关系都将打破现有马六甲海峡的国际政治、军事力量格局。因此,按照东盟的传统平衡政策(即多边合作方式)来处理马六甲海峡航道安全乃是一条较为合适的道路[32]。海峡沿岸国家一方面希望参与责任分担(burden-sharing)的海峡使用国越多越好,另一方面希望对海峡的管理事务直接介入的域外国家越少越好。所以海峡沿岸三国在使用国合作义务问题上对中国的期待主要在于资金、技术、人员培训、基础建设等方面。对于具体的合作方式,马来西亚和印度尼西亚倾向于在现有的周转基金模式不变的情况下,中国采取加入周转基金或另设其他基金或通过双边合作途径提供援助的方式;在合作范围方面,马来西亚和印度尼西亚对于中国在海上安全领域的合作也寄予了一定的期望,但是这种期待更大程度上是基于东盟国家传统奉行的大国平衡外交的考虑。所以,中国要充分尊重沿岸国的主权,以多边合作的模式参与马六甲海峡安全保障的具体运作。鉴于马六甲海峡对我国能源运输安全的重要性,中国应从一个地理不利国和国际海峡使用国的立场出发,积极、主动地参与新规则的制定,在一定程度上和同为海峡使用国的日本、韩国等国进行协调,促成对我国有利的马六甲海峡合作机制的形成;利用海峡沿岸国希望大国相互制衡的心理,在海峡安全合作问题上获得更多的发言权[33]??悸堑铰砹缀O垦匕豆《饶嵛餮?、马来西亚和新加坡反对海峡管理国际化,中国可以在尊重沿岸国主权的基础上参与多边安保合作,在资金、技术、人员培训和基础设施建设上提供帮助,避免引起沿岸国和区域外大国的过激反应。

    (2)处理好与缅甸政府和民地武关系,保障中缅油气管道安全

    中缅油气管道是我国与东盟能源通道的新典范,在我国的能源安全和我国与东盟能源合作中具有重要地位。中缅油气管道沿途经过克钦独立军、克钦保卫军和崩龙解放军等多个缅甸少数民族武装控制的势力范围。虽然缅甸政府有义务?;ぶ忻逵推艿涝诿宓榫衬诙蔚陌踩?,但由于缅甸政府尚未与所有民地武达成和解,中缅油气管道被破坏的潜在风险依然存在。2011年以来,缅甸政府军和克钦独立军多次交火,双方尚未达成新的?;鹦?。一旦缅甸政府和民地武关系恶化,双方很有可能以中缅油气管道为筹码要求中国给予支持。缅甸目前正处于转型期,吴登盛政府上台后采取了积极的民族和解政策和行动,并取得了明显成效。我国必须继续支持缅甸民族和解进程,在不干涉缅甸内政的情况下发挥建设性作用,同时处理好与缅甸政府和民地武之间的关系,确保中缅油气管道未来的顺利运转。

    (3)探讨开辟新能源通道的可行性

    鉴于中缅油气管道仅仅能从马六甲海峡分流出极少的原油运输量,我国对马六甲海峡的依赖度依然偏高,还需要积极和东南亚国家探讨开辟新能源运输通道。与东盟国家就泰南克拉地峡和海陆联运陆桥、马来西亚跨半岛管道项目、中越油气管道等方案的经济性和可行性展开探讨,为我国的油气运输安全提供更多保障。

    (二)加强中国与东盟电力合作的对策建议

    1.加强电力通道建设

    电力资源在东盟各国及我国各省区之间分布不均。通过使我国与周边中南半岛国家的电网实现跨境联网,进而经东盟电网与更多东盟国家的电网实现互联,充分利用各国电力资源禀赋和用电供需差异对区域内的电力进行合理调配,进一步满足各国经济和社会发展对电力开发和电力供给的需求。

    目前,我国与东盟国家的电网较为分散,供电线路等级较低。随着中国和东盟国家用电量的增加,现有的供电线路已远远不能满足用电负荷发展的需要。要加强中国与相关东盟国家联网线路的安全稳定运行,提高联网运行水平,使电网成为中国与东盟国家间继公路、铁路和航运之外的第四条经济大通道。东盟国家的电力发展需要和电网规划为中国参与东盟的电力通道建设提供了广阔的合作空间。

    (1)东盟国家电网建设需求与规划

    缅甸、老挝等国家自身的电力基础设施建设相当落后,输变电建设更是薄弱环节,直接影响国民经济的发展,亟待新建或改造升级。

    GMS国家在促进双边电力贸易的电力系统互联互通上取得了很大进展,但区域电力基础设施远不能承?!洞吻虻缌γ骋渍湫椤废露喙涞牡缌γ骋?sup>[34]。必须加强电力交换枢纽建设合作,对电网进行改造升级,达到中国与周边东盟国家对电力供应的新要求。此外,目前GMS的区域输电网络尚未建成,电力贸易仅限于两国之间。根据《GMS跨境电力贸易实施行动计划谅解备忘录》的规划,在电力贸易的第二阶段,任意次区域国家间可运用次区域第三国输电设备进行交易,将双方购售电协议外的剩余电量出售给第三国。完善次区域电网是实现电力贸易第二阶段目标的前提条件。

    2007年8月,东盟成员国签署了《东盟电网谅解备忘录》(Memorandum of Understanding on the ASEAN Power Grid),计划形成连接整个东盟的电力网络。在《东盟远景2020》(ASEAN Vision 2020)中,东盟提出要通过东盟电网、泛东盟天然气管道和自来水管道来密切内部的能源联系[35]。从图4-1可以看出,东盟的电力网在中南半岛国家内比较密集。

    因此,电网建设是东盟国家经济社会发展、推进GMS电力合作和实现整个东盟电网互联互通的共同要求。

    图4-1 东盟电网示意图

    (2)积极参与东盟国家电网建设

    从东盟国家自身需求、GMS电力合作蓝图和东盟电力规划来看,在较长的一个时期内,电网建设将是东盟国家发展电力的重点。电网建设与管理也将是我国与东盟国家,尤其是中南半岛国家今后的重要合作领域。2007年5月,缅甸第二电力部部长钦貌敏少将向管木大使表示希望中国能为缅甸国内的输变电建设提供帮助。2013年3月,云南电网公司与老挝国家电力公司签署了《230千伏老挝北部电网项目合同》,以境外工程总承包模式开展项目建设。

    作为快速发展中的大国与《东亚能源安全宿务宣言》的发起国之一,中国对于区域整合负有特别的责任。除了基本经济利益的投资外,应该考虑安排更多的能源开发项目,协助老挝、柬埔寨等缺乏化石能源的国家,还应该考虑参与跨东盟天然气管道系统(TAGP)、东盟电力网(TAPG)等项目的开发[36]?!抖嘶チネㄗ芴骞婊方说缤ㄉ枇形匾幕∩枋┫钅?,同时提出充分利用中国-东盟投资合作基金等资金进行项目建设。我国可通过该基金的运作积极参与东盟电力网建设。

    2.建立中国与东盟电力合作的协调机构

    为协调解决好中国与东盟电力合作遇到的困难和问题,加快合作进程,建议由国家电力主管部门提请亚洲开发银行牵头,建立一个类似由大湄公河次区域电力贸易协调委员会(RPTCC)直接领导的常设执行机构,负责中国与东盟电力合作的协调工作,统一规划和推进中国与东盟电力联网建设工程。常设执行机构的主要职能包括:研究并制定东盟各国电力市场运营规则,监督联网电价执行情况;协调各国电力及相关企业的直接投资及合资入股等问题;收集东盟各国的电力资源情况、电力法规,研究各国的投资环境、市场环境、产业政策调整方向等重大问题;针对各国形势政策变化及时将相关信息传递给企业及相关部门;组织中国与东盟电力经贸合作论坛;协调解决中国与东盟在电力合作中遇到的其他困难和问题。通过常设执行机构的运作,优化中国与东盟电力资源配置,降低电网运营成本。

    GMS机制下,目前主要是相邻国家之间短期、小规模、中低压的电力互送,主要输送富余电量,单一买方单一卖方,交易规则不具备普遍性[37]。2012年12月,第18次GMS部长级会议签署了《关于成立区域电力协调中心的政府间谅解备忘录》。各成员国同意按照会员制方式建立区域电力协调中心。作为政府间组织,该中心将主要承担区域电力规划及电网标准研究、电力市场运行协调和交易监管等职能[38]。区域电力协调中心建立后,GMS各国在电力调度、电力监管和电力建设上的合作有望加强。GMS各国同意建立区域电力协调中心,朝建立一体化的区域电力市场迈出了重要一步。建议争取将区域电力协调中心设在昆明,便于今后我国更好地参与GMS电力开发与贸易。鉴于各国市场自由化的程度不一,区域电力协调中心的顺利运行还需要各国对本国电力市场进行一定的改革,这需要中国与其他GMS国家加强磋商与协调。

    3.加强国际河流的合作开发管理与生态环境防治

    通过外交、非政府组织等渠道加强与跨境河流流域内其他国家的交流,在国际水法框架内平等协商,解决好澜沧江-湄公河、怒江-萨尔温江、独龙江-恩梅开江等跨国界河流开发中的争议问题,争取沿岸国家的理解和参与,避免引起多国纠纷。切实加强国际河流水资源综合规划和水文站网建设,合理开发利用国际河流水资源。

    深化大湄公河次区域环境合作,贯彻执行好“大湄公河次区域核心环境项目和生物多样性?;ぷ呃认钅俊?,加强国际河流的开发管理,做好电力项目环境影响评价工作及水土保持方案设计工作,采取有效措施?;ず门┨?、村镇、风景名胜区、文物?;さノ缓褪澜缱匀灰挪氐然肪趁舾星?。加强对流域内生态环境的?;ず退试吹暮?,做到在开发中?;?,在?;ぶ锌?,维护国际河流生态系统稳定。

    (三)加强中国与东盟在煤炭领域合作的对策建议

    1.掌握有利于煤炭领域合作的基础地质信息

    中国要想在东盟国家投资进行煤炭资源开采或与东盟国家开展煤炭领域合作,应把握东盟国家煤炭资源开发的基础地质信息,搜集东盟国家煤炭资源勘探、开发和采集的基础数据资料,对具有开采价值的煤炭资源进行投资可行性评估,建立东盟国家煤炭资源信息网络,建立东盟国家煤炭资源开发投资环境资料库,并与东盟国家的煤炭资源开发引资项目进行对接,筛选出较好煤炭矿产和矿床,评估论证投资前景好、效益高、具有可行性的投资项目,争取该煤炭矿床的独立采煤许可或合作采煤许可,形成完整的投资、合作方案。

    2.不断深化合作共赢的机制与平台

    目前,中国矿业企业与东盟国家积极开展煤炭领域的投资合作,成功实施了一批煤炭资源的勘察开发项目,推动了所在国资源优势向经济优势的转化,促进了中国与东盟在煤炭领域的互利共进。在双边领域,中国国土资源部与东盟国家相关主管部门一直保持着良好的双边合作关系,人员互访频繁,开展了多项地质矿产合作研究。在多边领域,在“10+3”框架下与东盟在煤炭领域合作。从2007年起,国土资源部和商务部等部门共同为东盟国家地质矿产管理和技术人员开展培训、进行研讨,分享成功经验。2011年5月,中国-东盟矿业高官会议在南宁首次召开。目前该中国-东盟矿业合作论坛已经成功举办四届。中国和东盟各国政府矿业主管部门官员在这一合作论坛的机制下,围绕建立矿业协调机制,推动矿业合作共赢进行交流讨论。在首届合作论坛审议通过的《中国-东盟矿业合作论坛南宁宣言》基础上,各国加强了矿业主管部门之间、矿业商会之间、矿业企业之间互访,开展对话、增进互信、深入交流、洽谈合作,逐步建立起了必要的日常性交流合作机制。

    3.预防东盟国家煤炭政策调整的风险

    煤炭在中国能源消耗构成中占绝对主导的地位。随着经济发展对能源的需求上涨,中国的煤产量已经不能实现自保。2009年,中国成为煤炭净进口国,2011年首次超过日本成为世界最大煤炭进口国,2012年以2.9亿吨的煤炭进口量,继续稳居世界第一。印度尼西亚和越南是中国主要的煤炭进口来源地。由于印度尼西亚和越南的出口煤矿距离海岸线很近,通过海运方式出口到距离较近的中国东南沿海城市具有较大的竞争优势。广东、云南、广西等省区从印度尼西亚和越南进口煤炭的运输成本,要比从中国北方采购煤炭的运输成本低,这使得经济发达的中国南方地区大量从印度尼西亚和越南进口煤炭。近年来,印度尼西亚保持着中国最大煤炭来源国的地位,而越南的排名一直位列前四。2011年,中国从印度尼西亚进口煤炭6441.2万吨,从越南进口2207.43万吨;2012年前11个月,中国从印度尼西亚进口煤炭5983.31万吨,从越南进口1533.99万吨[39]。短期内,印度尼西亚和越南仍将是中国主要煤炭进口来源地。

    考虑到未来经济发展对能源的需求,印度尼西亚和越南开始对煤炭出口政策进行调整,减少煤炭出口。两国政策的调整势必会影响到对中国煤炭的供给。印度尼西亚是全球最大的发电用煤出口国,但2012年印度尼西亚官员多次在公开场合表示,考虑开征煤炭出口税,控制煤炭出口量,以满足国内长期的能源需求。根据越南(2011~2015年)五年发展规划,越南煤炭出口量将从2011年的1700万吨减少到2015年的300万吨。2015年后,越南将主要通过长期出口协议出口高品质煤炭以换取煤炭开采所需的长期贷款资金[40]。目前印度尼西亚尚未正式宣布开征煤炭出口税,一旦政策确定,中国从印度尼西亚的煤炭进口成本将增加,甚至无法得到供应。为此,我国可以争取在印度尼西亚政策出台前,与印度尼西亚达成长期的煤炭供应协议。针对越南希望在2015年后以煤炭换取开采资金,我国可以投资越南煤炭开采项目,以资金和技术换取煤炭进口配额。

    4.加大参与东盟国家煤炭勘探开发的力度

    印度尼西亚、越南和老挝等煤炭资源相对丰富的国家,煤炭勘探技术和开采工艺较落后,配套基础设施不齐全,煤炭资源的利用潜力没有得到充分发挥。我国要利用技术和资金的相对优势,积极参与东盟国家的煤炭资源开发,深入开展与东盟国家在煤矿勘探、开采、煤矿工程承包等方面的合作。

    政府要支持我国的优势煤炭企业参与东盟国家煤炭资产并购,提高境外权益煤炭产能。结合东盟国家煤炭资源开发利用的需要,投资建设煤炭资源勘探、开发相关的基础设施。投资印度尼西亚、越南等东盟国家的煤炭加工、火力发电和煤炭清洁利用。利用云南的水电优势和越南的煤炭资源,争取在向越南出口水电的同时,从越南进口火电,实现与越南的水火互济。与东盟国家开展地质勘探合作,寻找新的煤炭资源。承建东盟国家的煤矿建设、技术改造和运营管理,在提高东盟国家煤炭开发利用率的同时,带动我国的煤炭大型装备和先进技术出口东盟。

    (四)加强中国与东盟在新能源领域合作的对策建议

    1.建立和完善新能源双轨对话机制

    虽然目前中国与东盟之间已经有多种新能源合作对话的渠道,但尚未形成专门的多边或双边新能源合作对话机制。而中国与东盟在新能源领域合作的可持续、顺利开展,离不开畅通的沟通渠道和长效的机制保障。

    在中国与东盟现有的能源合作机制中,传统能源占据主导,对新能源的涉及很少。各种新能源研讨会的与会者多是专家、学者和企业家,缺乏政策制定者的参与,往往只是停留在学术和技术交流阶段,无法上升到政策层面。要实现在新能源领域的长远合作,中国与东盟必须建立专门的高级别对话机制和平台,就本国发展新能源的规划进行交流对话,形成各国间步调一致的新能源开发利用政策,甚至建立新能源合作机制,为促进双方新能源合作的可持续发展提供机制保障。

    与此同时,也要继续在第二轨道的层面上推动中国与东盟国家的新能源交流。通过举办论坛、会展等各种渠道,加强东盟学术界、科技界、商界人士的沟通,交流新能源技术发展现状、新能源开发利用合作意愿,为中国和东盟国家制定相应的新能源政策提供参考信息。

    此外,中国还需要在技术标准、产品检测和认证体系方面与东盟国家进行协商,制定各国普遍能接受的产品技术规范和标准,避免在新能源技术、设备和产品出口时遭遇贸易技术壁垒。

    2.积极寻求东盟新能源商机

    随着对新能源开发利用的重视,东盟国家纷纷制订了新能源开发计划或目标。中国企业需要把握机遇,积极寻求东盟新能源开发利用商机。这既是中国新能源技术和产品走向国际化的必然要求,也是中国与东盟国家开展新能源合作的趋势所向。

    国际市场的动荡,客观上要求我国相关新能源企业完善全球布局,开拓新的海外市场。中国是光伏产品生产和出口大国,欧洲长期是我国最大的光伏产品出口市场。2013年6月,欧盟开始对中国光伏产品课征反倾销税,给中国光伏产业的发展沉重一击。鉴于此,我国新能源企业在走向国际市场时要平衡布局,减少对单一海外市场的过度依赖。2012年,我国出口东盟的光伏产品实现了20%以上的年增长,这说明东盟市场具有广阔的空间。同时,与发达国家相比,东盟国家在投资、贸易和技术上的壁垒较少,中国可进一步开拓东盟新能源市场。

    东盟国家开发利用新能源的各种优惠措施也为中国加大对东盟的资本、技术和产品出口提供了良机。作为全球第二大地热资源国,印度尼西亚潜在的地热资源具有2900万千瓦的发电能力,但仅有不到120万千瓦的地热资源得到开发。印度尼西亚政府计划将地热的能源贡献率从2009年的5%提高到2018年的12%,到2025年要使地热发电量达到9500兆瓦[41]。目前,印度尼西亚政府正积极推动地热电站的发展,除了不对地热项目运营和建设所需的技术或设备征收关税外,还推出198亿美元的可再生能源投资预算[42]。印度尼西亚国家电力公司计划2013年至2015年在900个岛屿建设太阳能电站[43]。越南政府计划2020年将风电功率提高至100万千瓦,2030年提高至620万千瓦。为此,越南政府拟通过环?;?,向购买风电的组织和个人提供每度电1美分的补助,并将风电列为国家优惠信贷投资支持项目。风电项目实施的头4年免所得税,之后的9年减半征税;税收减免期结束后的15~30年内,项目所得税率为10%(普通项目为25%)。此外,政府免除风电项目土地租金和环保费用[44]。泰国2008年制定的《替代能源发展计划(2008~2022)》提出,到2022年要使生物燃料产量翻5倍,达到500万公升[45]。2013年5月,泰国国家研究委员会举办的“风能产电潜能”会议,指出风能是所有替代能源中前景最好的能源。能源部还定下了2021年实现增加1200百万瓦风能产电的目标[46]。菲律宾2008年出台的《可再生能源法案》为促进可再生能源的发展提供了多项激励政策。如可再生能源企业开始商业运作的最初7年可以免税,自获得开发证书起的10年内免除进口相关机械设备的关税;免征可再生能源设备与材料制造商和供应商7年的所得税;在《可再生能源法案》生效的前10年,从事生物质能作物(如麻风树、甘蔗、椰子等)种植的个人和企业,进口或购买肥料、杀虫剂和农用机械设备免征进口税和增值税[47]。新加坡经济发展委员会斥资6.8亿新加坡元(4.833亿美元)在未来5年内建造一个清洁技术生态系统,并指定约7亿新元的资金用来发展其他清洁科技[48]。东盟国家的新能源开发利用计划和优惠措施,为中国企业向东盟出口资本、技术和产品提供了前所未有的机遇。中国企业可积极与东盟国家相关部门和企业进行沟通磋商,投资东盟国家的新能源开发项目,出口新能源开发利用技术和产品。支持中国企业到缅甸、老挝、越南等生物质原料生产国建立生物能源基地,就地进行原料加工,生产生物燃料。

    3.合作领域有所侧重

    在深化和扩大与东盟国家在新能源领域的合作时,要充分利用我国已进驻东盟国家能源企业与东道国以往合作积累的经验和合作伙伴,发挥我国在新能源开发利用上的比较优势。重点发展与东盟国家在太阳能、生物质能和风能利用上的合作,适度加强在地热与核能发电上的合作。

    (1)深化与东盟在太阳能、生物质能和风能领域的合作

    中国与东盟在利用太阳能、生物质能和风能方面的合作已经打下了良好的基础。与大部分东盟国家相比,中国的太阳能和生物质能科技更为先进,有许多良好实践,太阳能热水器和沼气池的成本也相对较低。未来,中国可以通过技术和成本优势,进一步扩大与东盟国家在太阳能、生物质能和风能领域的开发合作。

    ①太阳能

    老挝、缅甸等东盟国家的太阳能资源储量丰富,受技术和资金的限制,现在都处于利用尝试的初期,光伏发电还没有大规???,光伏产品也主要依赖国外进口。中国不仅是全球太阳能利用大国,也是太阳能热水器和光伏产品生产大国。2011年中国生产的集热器总面积为5760万平方米,总保有量为1.936亿平方米[49]。2012年中国光伏组件产量为2.11万兆瓦,占全球的54%。中国应加大力度,在老挝、缅甸等太阳能资源丰富的东盟国家推广中国的太阳能技术与产品。

    ②生物质能

    生物质能方面,中国可以以自身的技术帮助东盟国家推广农村户用沼气池,并扩大对东盟生物燃料原料的利用。截至2011年底,中国农村户用沼气池累计保有量4000万户,中国已成为世界上最大的农村户用沼气池保有国[50]。柬埔寨、泰国、老挝、缅甸等东盟国家都在推广沼气技术,但户用沼气池建设成本较高。引入中国的沼气技术不仅可降低成本,供气能效也更高。云南沼气应用技术成熟、产气效率高、成本低廉,独特的区位优势为云南向东盟国家输出沼气应用技术和产品提供了有利条件。

    泰国、印度尼西亚和越南是全球木薯的主产区,也是我国生物燃料的主要来源国。生物燃料在我国的交通运输中已经开始崭露头角。2011年,我国出台了《生物柴油调合燃料(B5)》,这是我国首部生物柴油调合燃料产品标准。2013年7月1日,首个生物柴油调合燃料地方标准在云南正式实施,生物柴油的生产和销售得到进一步保障。随着生物燃料的逐步推广,东盟国家可在原料供给上为中国扩大生物燃料的利用提供支持。

    ③风能

    目前,中国已经是全球风电设备制造大国和风电装机容量最多的国家。2011年,中国(不包括台湾地区)新增安装风电机组1.1409万台,装机容量1.76309万兆瓦,累计安装风电4.5894万台,装机容量6.236万兆瓦,年增长39.4%[51]。金风科技股份有限公司、华悦风电、联合动力等企业已打开了欧洲、美洲和非洲市场,但没有足够重视东盟市场。中国需要鼓励和支持这些新能源龙头企业进军东南亚,开拓具有广阔前景的东盟市场。

    (2)加强与东盟的地热利用和核能发电合作

    与太阳能、生物质能和风能相比,中国与东盟在地热和核能上的合作较少,但也有进一步扩大合作的空间。

    我国适用于发电的地热资源较少,主要分布在藏南、川西、滇西地区,可装机潜力约为600万千瓦[52]。地热资源丰富的印度尼西亚和菲律宾都致力于开发利用地热能,具有丰富的地热利用经验和相对成熟的技术。我国与东盟利用地热能的合作主要在于鼓励企业“走出去”,投资印度尼西亚和菲律宾的地热项目。在走出去的同时,参考和利用印度尼西亚和菲律宾的地热开发经验与技术,以合理的成本开发我国的地热能。

    核能利用方面,泰国、越南、印度尼西亚等东盟国家都制订过具体的核电站建设计划。泰国曾计划在2020~2025年兴建5座核电站。越南也在2010年批准了《至2030年越南核电发展指导规划》,计划在宁顺、富安等省修建核电站。2011年日本地震引发的核泄漏事故使东盟国家放慢了开发核电的步伐,但它们并没放弃对核能的开发利用。2013年3月,越南总理阮晋勇批准了到2020年对越南发展核电的通信宣传提案。2012年年底,国际原子能机构工作代表团完成了对越南国家位置、环保、核电事故处理计划、辐射安全等核电站基础设施状况的第二次评估工作。代表团专家认为,与2009年首次赴越考察时相比,如今越南核电站基础设施情况已取得显著的进展,尤其是核电知识水平及对核电站发展计划的国际标准和体制的了解已大大提高[53]。中国核电发展30年来,已有15台核电机组在运行,另有30台在建机组,一直保持良好的安全运行记录。中国可与东南亚国家分享自己的核能发展经验,为它们提供技术支持。

    4.加强新能源技术创新和人才培育合作

    新能源的开发利用需要掌握高新科技,中国与东盟国家的新能源合作离不开技术人才支持,也离不开新能源科技合作。目前,中国和大部分东盟国家的新能源人才培养尚不能满足市场快速发展需要,也没有形成支撑新能源产业化发展的科技服务体系。为此,中国需要加大为东盟培养新能源技术人才的力度,加强与东盟的新能源合作,通过人才培训与技术合作建立健全新能源技术创新体系,降低新能源利用成本。

    一方面,要充分利用现有的培训机构,为东盟国家技术人员提供短期培训。云南省沼气工程技术研究中心迄今已经连续5年成功举办“发展中国家沼气技术国际培训班”,为东盟国家培养了不少沼气技术人才。2012年7月成立的“中国-东盟教育培训中心:新能源与可再生能源科技培训中心”,将成为我国为东盟国家培养新能源技术人才的摇篮。另一方面,利用中国和东盟国家高校间的合作以及政府奖学金,吸引更多的留学生到具备专业优势的高校就读新能源相关专业,通过系统的学习,扎实掌握新能源利用技术。同时也要鼓励中国的新能源技术人员和研究机构走出国门,积极参与东盟国家的新能源技术开发和新能源利用项目。2007年底,中国科技部和国家发改委正式启动了“可再生能源与新能源国际科技合作计划”,鼓励中国企业、研发机构和大学走出去,积极参与国内外大型可再生能源与新能源合作项目,促进国际交流和对话。

    在加强与东盟国家的能源科技合作方面,除了在技术研究和开发活动上进行交流合作外,更要注重实用性,重视新能源技术的实验、示范和推广。中国与东盟的新能源技术合作不仅要服务于双边的技术进步,更要为双方的新能源合作和新能源产业化、可持续化发展提供技术支撑。

    五 重点国家、重大项目分析

    (一)重点国家

    从东盟各国的能源资源禀赋、与我国的能源合作现状及其在我国能源安全中的地位来看,未来一个阶段内,我国与东盟的能源合作应将印度尼西亚和缅甸列为重点合作对象。

    1.印度尼西亚

    印度尼西亚的石油、天然气、煤炭、地热、太阳能和生物质能资源均非常丰富。虽然印度尼西亚已不再是欧佩克成员国,但2014年已探明的石油储量仍达37亿桶,目前的石油产量约占全球石油总产量的1.0%。印度尼西亚还是东盟天然气蕴藏量最大的国家,2014年已探明的天然气为2.9万亿立方米,占全球天然气总储量的1.5%。印度尼西亚的煤炭储量在东盟国家中也是首屈一指,2014年已探明储量为280.17亿吨[54]。印度尼西亚有近2900万千瓦的地热潜能,占全球地热资源的40%。地处热带的印度尼西亚太阳能潜力也非常充沛。印度尼西亚还是全球第二大棕榈油出口国和全球第十一大生物燃料生产国。目前我国与印度尼西亚的能源合作已经有良好的基础。中国能源企业从近20年前就开始参与印度尼西亚的能源开发,中海油、中石油、中石化等能源企业在印度尼西亚的多个油田拥有股权,并涉及下游炼油业务。印度尼西亚是我国最大的煤炭进口来源国。除了多边能源合作机制外,中国与印度尼西亚之间还有双边能源论坛。此外,印度尼西亚并非南海问题争端国,领土争端不会成为我国与印度尼西亚双边能源合作的障碍。

    2.缅甸

    缅甸是全球第十大天然气出口国,目前每年出口的天然气超过了100亿立方米。我国是缅甸油气领域最大的外资来源国,中国能源企业在缅甸的油气项目涉及勘探、开采、冶炼和运输等领域。缅甸的水能资源丰富,至少可开发5000万千瓦以上的水电。近年来缅甸正在进行中的政治经济转型给中缅能源合作带来新的机遇和挑战,2011年9月缅方宣布搁置密松电站建设造成了巨大的影响,且至今还未消除,其他多个电站建设项目也陷于停滞,我国对此应予高度重视,与缅方沟通处理好密松事件的善后工作,?;ず孟钟邢钅康耐蹲拾踩?。尽管目前中缅关系面临一定的挑战,但是我们对未来的中缅关系应有信心,继续推进中缅能源合作。

    (二)重大项目

    亚行2013年10月发布的《亚太地区能源展望报告》提出,亚太地区“单个国家无法满足其庞大的电力需求,因此必须加快电力和天然气网的跨境互联,以提高效率,降低成本,利用剩余能源”[55]。从提升我国的能源安全以及密切与东盟国家的能源合作出发,中缅油气管道、老挝北部电力项目以及加强与印度尼西亚、马来西亚和缅甸在天然气领域的合作应列为我国与东盟能源合作的重点项目和优先项目。

    1.中缅油气管道

    中缅油气管道是中国与东南亚国家之间能源合作的标杆式项目,确保其运营安全对我国开展与东南亚国家尤其是缅甸之间的能源合作有着非常重要的象征意义。建议国家和中石油做好以下三个方面的工作。首先是加强与缅甸、韩国、印度政府以及参与天然气管道项目合股企业的沟通和交流,把相关各方打造成利益共同体,这是确保管道运营安全的首要工作。遇到问题时,最好以合资企业出面应对,不要给人中国一家企业在主导的印象。其次是加强对管道沿线民众履行企业社会责任的力度。在履行企业社会责任时,不能光靠增加投入的方式,相反要从提高管道沿线民众的自我生存能力入手。援建学校、诊所等工作要更加深入和细致,同时要解决这些地区缺少医生、教师的问题,以免援建的学校和诊所空置。最后是要下大力气创造性地介入缅北民地武与缅政府之间的和谈问题,使缅北局势能相对稳定下来,确保民地武不会采取破坏油气管道的行动。

    2.老挝北部电网项目

    电力合作是GMS区域合作的重要领域,我国与东盟国家在电力开发和跨境贸易上的合作卓有成效。老挝北部电网项目既符合GMS区域电力发展规划目标,也有利于我国更好地参与该地区以电力为主的能源合作。

    借助云南电网与老挝国家电力公司签署的《230千伏老挝北部电网项目合同》,通过境外工程总承包模式建设老挝北部琅勃拉邦以北230千伏及以上电压等级的主电网,新建5条输电线路、4座变电站建设工作。老挝北部电网建成后,其北部的电力基础设施将得到很大改善。此外,规划中的中老电铁拟采用230千伏电压等级供电,老挝北部电网建成后能满足中老电铁的动力需求。老挝北部电网改善、升级后,我国与老挝北部电网的联网运行水平会大大提高,双边的电力贸易合作将得到进一步密切,为更大范围的中国-东盟电力走廊建设奠定基础。

    3.加大与印度尼西亚、马来西亚和缅甸在天然气领域的合作力度

    从长远来看,印度尼西亚、马来西亚和缅甸的天然气对解决中国的能源短缺问题有比较大的实际意义。目前东南亚国家的天然气大部分以液化产品形式出口至日本、韩国和中国台湾,而且该地区的天然气产量还处于全面增长时期[56]。印度尼西亚和马来西亚是目前世界上第一和第二大液化天然气出口国,缅甸是亚太地区第四大天然气出口国,同时也是本地区用管道出口天然气最多的国家。印度尼西亚天然气资源非常丰富,但因能源基础实施更新滞后,急切需要外资帮助勘探和开发?!把偶哟镉Ω霉睦郝蛴《饶嵛餮鞘偷墓?,如中国、日本和韩国,投资印度尼西亚的能源生产和加工,实现双赢?!?sup>[57]

    缅甸自身的天然气需求量较小,短期内也不会出现大幅增长。为吸引外资,东盟国家已经逐步对外开放了本国油气产业,并提供了具备竞争优势的条件。印度尼西亚的天然气产品分成合同对合同者是相当优惠的,不仅具有较高的分成比例,而且合同者没有国内市场义务[58]。马来西亚积极倡导地区能源合作,鼓励外国能源企业以产品分成方式与马来西亚国家石油公司开展合作。缅甸的新《外国投资法》则为投资者提供了多项税费优惠政策。

    但我国在发展与东盟国家的能源合作中,对印度尼西亚、马来西亚的投资力度不够。在印度尼西亚,雪佛龙仅在Kutei盆地就有15块油气田[59]。??松梨谑怯《饶嵛餮堑诙笠夯烊黄?,在印度尼西亚拥有4块陆上油气田,并在亚齐拥有1个海上油气田。英国石油公司(BP)在过去35年中对印度尼西亚的油气投资超过60亿美元(截至2010年),是印度尼西亚最大的海上油气生产商[60]。而中海油作为在印度尼西亚实力最强的中国能源企业,也只是2002年才进入印度尼西亚油气上游领域。在马来西亚,与??松梨?、墨菲、雪佛龙、英国石油公司和法国道达尔涉及的油气田规模相比,中石化参与开发的丁家奴油气田只是小型油气田。在缅甸,我国的能源企业目前占据相对优势。但中缅油气管道正式运营后,需要相当的油气运输量才能使其在发挥能源安全保障作用的同时带来投资回报。此外,中缅油气管道投产后,天然气的资源保障一直是一个尚未解决的重大问题??勺悦宓榈挠推嵴贾忻逵推艿涝肆康暮艽笠徊糠?。

    所以,我国很有必要充分利用印度尼西亚、马来西亚和缅甸的能源投资优惠政策,扩大与它们在天然气领域的合作?;斡胗《饶嵛餮?、马来西亚和缅甸的天然气资源勘探、油气田开发竞标、天然气加工与贸易等,获得更多的油气田权益和更大的天然气份额,充分发挥东盟天然气对我国能源供应的贡献率。

    标签: 中国 东盟 建议 能源合作

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